一、構(gòu)建國家財政審計大格局的必要性
構(gòu)建國家財政審計大格局理論的提出,是署黨組學習貫徹落實科學發(fā)展觀的突出成果和創(chuàng)新,是審計免疫系統(tǒng)理論的進一步豐富和發(fā)展,是創(chuàng)新深化發(fā)展我國財政審計工作的重大舉措。國家財政審計大格局的構(gòu)建對創(chuàng)新國家審計工作具有里程碑和劃時代的意義,必將為健全完善公共財政體系,有效防范國家財政風險,維護國家財政安全,發(fā)揮國家財政審計的應有作用奠定堅實基礎(chǔ)。
二、構(gòu)建國家財政審計大格局的目標與原則
國家財政審計大格局與財政審計一體化、財政審計大格局等在審計目標、思路、層次、重點上均有著質(zhì)的區(qū)別。前者要求從國家整體經(jīng)濟的層面上來計劃與實施審計,來維護國家經(jīng)濟安全、防范國家經(jīng)濟風險和促進保障國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展;后兩者則主要重在從財政部門的資金收支和安全層面上來計劃與實施審計。
積極構(gòu)建國家財政審計大格局,應以審計免疫系統(tǒng)理論為指導,維護國家經(jīng)濟安全、保障國家經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為總目標,切實維護國家財政安全和提高財政收支績效為主線,按照更高層次“全面審計,突出重點”的原則,緊緊圍繞國家經(jīng)濟工作重心和“兩個報告”等要求來謀劃、經(jīng)營、實施年度審計工作,以使審計工作更好地從國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來把握熱點、關(guān)注焦點、突出難點,抓住龍頭和產(chǎn)出精品。
三、構(gòu)建國家財政審計大格局的思路與重點
重點做到計劃整合、資源整合、項目整合和信息(報告)整合,在所有審計項目中試行績效審計和問責審計,具體做到更新一個審計理念,突出四項重點創(chuàng)新,實現(xiàn)四大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,實施六項重點整合統(tǒng)一。
更新一個審計理念:在所有審計項目中推進績效審計和問責審計的理念,樹立國家財政審計大格局的理念,學習掌握國家經(jīng)濟運行規(guī)律,全面提高審計干部業(yè)務(wù)素質(zhì)能力。
突出四項重點創(chuàng)新:重點創(chuàng)新財政收支總體結(jié)構(gòu)性審計,重點創(chuàng)新財政收支績效問責審計,重點創(chuàng)新財政收入征管審計,重點創(chuàng)新財政政策制定執(zhí)行和體制機制性審計。一年若能集中力量深度剖析或健全完善若干條有關(guān)國家財政宏觀經(jīng)濟方面的政策、機制,若能審計提示若干條國家財政收支總體結(jié)構(gòu)性問題并提出相應審計建議,其所能發(fā)揮的國家審計免疫系統(tǒng)功能作用,遠比簡單審計揭示發(fā)現(xiàn)多少擠占挪用、多發(fā)福利補貼、滯留滯撥等要大的多。
實現(xiàn)四大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變:由以常規(guī)部門預算支出為主的部門預算執(zhí)行審計向以部門預決算分配、收入征管和政策制定執(zhí)行為主的高層次預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)變,由以主要反映擠占挪用、多發(fā)補貼福利等一般性低層次問題為主向以重點揭示反映財政收支總體結(jié)構(gòu)性情況問題和體制機制性等問題為主的高層次審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變,由數(shù)量型低層次全覆蓋審計向質(zhì)量型高層次重點審計轉(zhuǎn)變,由一般常規(guī)財政財務(wù)收支審計向財政績效審計和問責審計轉(zhuǎn)變。
實施六項重點整合統(tǒng)一。即實施計劃整合統(tǒng)一,資源整合統(tǒng)一,項目整合統(tǒng)一,審計審理整合統(tǒng)一,報告決定整合統(tǒng)一,信息成果整合統(tǒng)一。真正做到審計重點明確突出,計劃制定科學,資源項目有效整合,統(tǒng)一組織實施處理,改進創(chuàng)新報告形式和內(nèi)容,強化審計信息成果整合。真正適應大格局審計目標水平和資源整合的高層次要求,適應大格局審計信息成果利用、分析、提煉的要求,適應大格局審計業(yè)務(wù)控制和審理的要求,避免在審計條塊和項目之間互不搭界各自為戰(zhàn),以使有限的審計資源產(chǎn)生倍增效益,進而提出真正的高層次審計意見建議,為國家經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮高層次國家審計監(jiān)督的應有作用。
四、構(gòu)建大格局需注重七大重新定位和改革創(chuàng)新
(一)注重對財政審計工作的目標重新定位和創(chuàng)新。由于各種社會經(jīng)濟發(fā)展矛盾和風險最終要由國家財政總兜底,都要轉(zhuǎn)化為國家財政問題即轉(zhuǎn)化為整個國家經(jīng)濟問題。對國家財政進行審計,就是對整個國家經(jīng)濟進行審計。由此,國家財政審計大格局應以維護國家財政安全和提高財政收支績效為近期目標,以維護國家經(jīng)濟安全、保障國家經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為終極目標。
(二)注重對財政審計工作的思路重新定位和創(chuàng)新。一般情況下,常規(guī)部門預算收支規(guī)模占同級財政收支規(guī)模較小,且這部分支出又基本都是保正常運轉(zhuǎn)所需。隨著基尼系數(shù)的不斷下降,常規(guī)部門預算收支規(guī)模占整個財政收支規(guī)模的比例會越來越低。尤其是常規(guī)預算執(zhí)行僅只是整個國家財政收支管理完整鏈條中的一小部分,隨著年初部門預算的細化和國庫集中支付的執(zhí)行到位,各部門單位在預算執(zhí)行中所能使用的財政分配處置權(quán)也將越來越少,即使有也大多是在年初預算時就已埋下的伏筆(如在預算執(zhí)行中對打捆資金和項目的再細化分配權(quán)就都是在年初預算時人為埋下的伏筆)。由此,預算執(zhí)行審計不應將常規(guī)部門預算執(zhí)行作為審計的重點,國家財政審計大格局不應將寶貴的審計資源消耗在揭示反映常規(guī)的、簡單的擠占挪用、多發(fā)補貼福利等一般性低層次問題上,而應騰出有限的高級審計資源力量來對最能體現(xiàn)財權(quán)、最能影響公平公正和制約國家財政經(jīng)濟發(fā)展的預決算分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和龍頭關(guān)鍵部位進行高層次審計監(jiān)督。
國家財政審計大格局向常規(guī)預算執(zhí)行的兩頭突破,向部門預算和決算審計突破。即向常規(guī)預算執(zhí)行的兩頭和龍頭部位突破,向部門預決算和政策機制審計突破。具體要做到“抓龍頭,調(diào)主線,攻重點”。抓龍頭:以預決算審計為龍頭,向預算決算兩頭突破。調(diào)主線:以預決算級次機制政策審計為主線,重點聚焦機制體制等宏觀性全省性問題。攻重點:以專項投資性支出為主線重點,突出關(guān)注財政績效。
(三)注重對財政審計工作的重點內(nèi)容和方法重新定位和創(chuàng)新。大格局的審計重點內(nèi)容可逐步以國家財政政策制定實施、預決算分配、重點資金項目為主,突出對財政預決算分配和重點資金項目實施績效審計和政策績效性審計。在當前形勢下,收入審計有可能比支出審計更重要,政策機制審計與分配管理審計比一般財政財務(wù)收支審計更重要(一策可以興邦也可以廢邦),專項支出審計比一般保運轉(zhuǎn)支出審計更重要。而對常規(guī)部門預算執(zhí)行審計可探索建立社會中介審計制度,就像現(xiàn)在國資委要求所有國有企業(yè)必須經(jīng)過中介審計一樣。
(四)注重對財政審計工作的計劃組織方式重新定位和創(chuàng)新。組建國家財政審計大格局智囊小組,由高級審計專家、經(jīng)濟學專家、財稅金融專家等研究提出真正意義上的高層次審計計劃,統(tǒng)一調(diào)配整合審計資源。先做到審計署、省級審計機關(guān)和市縣審計機關(guān)本級范圍內(nèi)的國家財政審計大格局,逐步過渡到全國上下各級審計機關(guān)實行統(tǒng)一的國家財政審計大格局,真正做到全國一盤棋,做到國家財政審計大格局的橫向到邊和縱向到底,進而對國家經(jīng)濟、國家財政預算決算分配管理和政策制定執(zhí)行實施質(zhì)量型高層次全覆蓋審計,而不拘泥于在審計資金面、單位面上追求百分之百的數(shù)量型低層次全覆蓋審計。
(五)注重對財政審計工作報告的框架內(nèi)容重新定位和創(chuàng)新。國家財政審計大格局下的審計工作報告框架內(nèi)容可與政府工作報告、財政預決算工作報告、社會經(jīng)濟運行發(fā)展工作報告所列目標任務(wù)、完成情況等基本對應比較,與年中財政、發(fā)改委等所作重大財政經(jīng)濟政策和預決算分配追加調(diào)整事項、指標任務(wù)等基本對應比較,真正做到實時審計,實時報告,實時促進,實時整改。
(六)注重對財政審計理論重新定位和創(chuàng)新。應以維護國家經(jīng)濟安全、保障國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為總目標來定位、創(chuàng)新和構(gòu)建國家財政審計大格局,在國家審計免疫系統(tǒng)理論框架下構(gòu)建國家財政審計大格局的理論基礎(chǔ)和實踐指南。重點從國家經(jīng)濟、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政策調(diào)控等戰(zhàn)略高度來布局構(gòu)建國家財政審計大格局理論,重點構(gòu)建以推動建立國家總預算和國家總會計為目標的國家公共財政體系審計指南,國家財政預決算分配管理審計指南,國家財經(jīng)政策審計指南,國家財政收支績效審計指南等。
(七)注重對大格局高層次審計監(jiān)管問責和審計成果運用重新定位和創(chuàng)新。
大格局審計應注重在所有的審計項目中都追究和問責相關(guān)的經(jīng)濟責任,將審計問責貫穿于各類國家審計全過程,而不僅僅在經(jīng)濟責任審計項目中才進行審計問責,以有效解決突破屢查屢犯的老大難問題和死穴,有效創(chuàng)新財政審計大格局成果綜合運用層次和水平。
1.逐步探索創(chuàng)新大格局審計監(jiān)管問責,有效運用“四兩撥千斤”。
黨的十七大報告明確提出“完善制約和監(jiān)督機制……要堅持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。”大格局審計要積極探索對各種內(nèi)外部監(jiān)督監(jiān)管部門單位等的審計再監(jiān)督,積極創(chuàng)新高層次審計監(jiān)管問責,以有效解決政府部門廣泛存在的“監(jiān)管權(quán)”缺失、缺位或形同虛設(shè)等問題,力求走出審計治標不治本、“荒自家田去種人家地”來包打天下又事倍功半的怪圈,力求走出“多龍治水,旱澇無責,屢查屢犯”的怪圈。大格局審計要運用好“四兩撥千斤”法則,創(chuàng)新健全“多龍治水,龍龍有責,賞罰分明”的監(jiān)管機制,有效啟動、激活、強化整個國家經(jīng)濟內(nèi)外部監(jiān)督監(jiān)管體系資源,以切實化解現(xiàn)有審計資源與應擔負審計任務(wù)嚴重不相適應的矛盾,真正加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。
2.逐步探索推行部門預決算聽審制。除繼續(xù)強化審計公告等手段外,還可積極探索逐步建立和推行部門預決算聽審制。即爭取本級政府和人大根據(jù)××部門預決算審計結(jié)果來審定調(diào)整××部門的本年部門預決算撥款數(shù),或?qū)彾ㄕ{(diào)整下年××部門預算撥款數(shù)和定額補助標準等。審計機關(guān)能從預決算分配的根子上對違紀違規(guī)被審單位的當年或下年財政性資金預決算分配審核說“不”,不但大大提高審計威懾力,還能真正把審計監(jiān)督與政府和人大監(jiān)督緊密結(jié)合起來,有效創(chuàng)新深化國家財政審計大格局成果的運用,進一步從根子上解決消除好屢查屢犯的頑癥。
(作者單位:江西省審計廳)
