內(nèi)容摘要：經(jīng)濟轉型期由于政府投資監(jiān)督不健全產(chǎn)生了“監(jiān)督軟化”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為監(jiān)督“缺威”、“缺位”、“滯后”和“低效”等問題。政府投資主體缺位是“監(jiān)督軟化”的首要原因，而漸進的政府投資體制改革則是監(jiān)督軟化的制度環(huán)境。因此，伴隨我國投資體制改革的深入，需要建立完善的政府投資監(jiān)督體系，做到監(jiān)督結構科學合理，監(jiān)督行為規(guī)范高效。
關鍵詞： 經(jīng)濟轉型 政府投資 監(jiān)督軟化 監(jiān)督體系
“修一條高速路，倒下一群干部”，對“政績工程”和“形象工程”的批評屢見于報端。在經(jīng)濟轉型期，如何加強政府投資監(jiān)督成為我國改革攻堅階段的熱點問題。目前，我國政府投資監(jiān)督的主要問題是缺乏完整的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度，已有的政府投資監(jiān)督具有分散性、臨時性和不全面性的缺陷，產(chǎn)生了“監(jiān)督軟化”現(xiàn)象。
一、政府投資“監(jiān)督軟化”的表現(xiàn)
“監(jiān)督軟化”有絕對軟化和相對軟化兩種形式。相對軟化是指因某些監(jiān)督主體的放松而導致政府投資監(jiān)督疏漏或缺位；絕對軟化則是指相對政府投資體制改革而言，政府投資監(jiān)督職能未能相應調(diào)整而顯得被動、不適應和不到位。我國政府投資的“監(jiān)督軟化”兩種情況兼而有之，集中表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一、政府投資“監(jiān)督缺威”
我國政府投資監(jiān)督還沒有專門的法律依據(jù)，僅僅依據(jù)部門法或部門規(guī)章對政府投資進行監(jiān)督?！额A算法》、《審計法》、《公路法》等部門法都間接賦予了有關行政管理部門政府投資監(jiān)督的權力，但是這種間接的法律授權對監(jiān)督職能沒有細化和具體化，造成了監(jiān)督職能的不清晰，導致“重復監(jiān)督”或“監(jiān)督缺位”并存。同時，依據(jù)部門規(guī)章而實施的政府投資監(jiān)督，缺乏法律的權威性，而且也增加了協(xié)調(diào)監(jiān)督工作的難度。
第二、政府投資“監(jiān)督缺位”
政府投資項目在建設過程中需要對資金和質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，而實際上，對政府投資項目的決策、概預算、設計、招投標、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督很不充分，造成了政府投資“監(jiān)督缺位”。政府投資的行政管理部門和政府投資的具體組織實施單位都應是政府投資的監(jiān)督對象。由于政府投資項目的組織制度不完善，例如政府投資經(jīng)營性項目普遍采用項目法人責任制，而對非經(jīng)營性項目，其組織形式多采用工程建設指揮部、籌建處或基建處等多種形式，這都增加了政府投資監(jiān)督的復雜性。從實際監(jiān)督工作來看，對設計變更追加投資，工程、材料計量和質(zhì)量驗收都缺乏有力的監(jiān)督。
第三、政府投資“監(jiān)督滯后”
政府投資監(jiān)督滯后給帶來了嚴重的經(jīng)濟和社會后果，其原因在于對政府投資缺少全過程和全方位的監(jiān)督。目前，立法監(jiān)督和社會監(jiān)督的力量相對薄弱；審計部門注重事后監(jiān)督，而事前事中監(jiān)督不足；項目稽察多屬專項監(jiān)督，而日常監(jiān)督缺失。我國已有的政府投資監(jiān)督大都是出于部門對政府投資宏觀管理職能的延伸，沒有形成合理的監(jiān)督結構，初次監(jiān)督和再監(jiān)督混淆不清，監(jiān)督僅注重與本部門有關的環(huán)節(jié)，由此造成了部分監(jiān)督缺位或滯后。
第四、政府投資“監(jiān)督低效”
在現(xiàn)行體制下，發(fā)改、財政、審計以及行業(yè)主管部門都擁有對政府投資項目的監(jiān)督職能，但是具體監(jiān)督職能界定得不夠明確，實施中出現(xiàn)業(yè)務交叉；并且部門之間沒有建立有效的信息溝通機制，致使重復監(jiān)督比較突出，降低了監(jiān)督效率。政府投資監(jiān)督需要有財務會計、項目管理和工程建設方面的專業(yè)知識，監(jiān)督工作的專業(yè)性較強，傳統(tǒng)的監(jiān)督管理方法已經(jīng)很難適應。政府投資監(jiān)督方法的單一和監(jiān)督行為的不規(guī)范，都造成了監(jiān)督效能低下。
二、政府投資“監(jiān)督軟化”的原因
在理論上，預算軟約束理論強調(diào)了融資體制對投資預算突破的影響，提出了應建立多元化監(jiān)督系統(tǒng)的建議。由于政府投資多層次的委托代理關系，委托代理理論認為強化政府投資監(jiān)督是改變信息不對稱而做出的制度安排。我國政府投資“監(jiān)督軟化”與經(jīng)濟體制轉型密切相關，是經(jīng)濟轉型的內(nèi)生產(chǎn)物。
第一、政府投資主體“缺位”是加強政府投資監(jiān)督的首要原因
在漸進的經(jīng)濟轉型中，雖然政府投資的行政代理不斷弱化，但是政府投資的經(jīng)濟代理制度創(chuàng)新并沒有確立規(guī)范的投資主體，使得經(jīng)濟轉型成為了政府投資主體“缺位”或“虛位”的制度環(huán)境。由于政府投資職能的委托代理鏈條過長，并且行政職能與經(jīng)濟管理職能交叉，解決政府投資主體“缺位”或“虛位”成為了一個制度性難題。政府投資主體“缺位”造成了投資管理混亂，項目決策與實施脫節(jié)、籌資與還款脫節(jié)，建設項目的設計、施工發(fā)生失誤，都無法明確責任者，結果導致投資規(guī)模膨脹和預算軟約束等問題的發(fā)生。
第二、漸進的政府投資體制改革是加強政府投資監(jiān)督的制度性原因
政府投資監(jiān)督“滯后”或“缺位”削弱了對政府投資的代理人和市場參與主體的約束，致使“創(chuàng)租”“尋租”傾向嚴重。由于政府投資監(jiān)督制度的“缺失”和政府投資委托人的有限理性，促使政府投資的代理人或市場主體利用信息不對稱環(huán)境，使用不正當手段謀求自身利益的最大化。政府投資主體“缺位”和政府投資監(jiān)督“缺位”的長期并存，對政府投資的代理人或市場參與主體的某些不規(guī)范行為，甚至腐敗行為起到了負面激勵作用。因此，經(jīng)濟轉型期，建立政府投資監(jiān)督有助于加強對政府投資代理人或市場參與主體的行為約束，以解決尋租、道德風險和腐敗問題。
第三、加強政府投資監(jiān)督是政府投資管理的重要職能
加強政府投資監(jiān)督是政府投資體制改革的重要內(nèi)容，也是政府職能轉換的客觀要求。在建立與市場經(jīng)濟相適應的政府投資體制進程中，政府投資監(jiān)督制度的缺失，可以說是政府職能轉變滯后的結果。 政府投資是由一系列的委托代理合同組成，充分體現(xiàn)了公共利益，有必要從外部引入監(jiān)督約束機制。建立和完善政府投資監(jiān)督是合理的制度設置，有助于糾正轉型期不規(guī)范的制度化。
三、完善我國政府投資監(jiān)督的政策建議
為了克服政府投資“監(jiān)督軟化”，需要建立完善的政府投資監(jiān)督體系。一方面要理順已有的政府投資監(jiān)督職能，另外一方面也要構建合理的監(jiān)督結構和監(jiān)督制度，以規(guī)范政府投資監(jiān)督行為。
第一、建立多元化的政府投資監(jiān)督體系
改變目前以多部門為主體的平面型監(jiān)督結構，而代之以“多元化”的立體型監(jiān)督體系。加強政府投資的人大監(jiān)督和審計監(jiān)督，突出再監(jiān)督職能；完善財政監(jiān)督，注重對資金撥付、使用和財務管理等方面的監(jiān)督；規(guī)范稽查監(jiān)督和行業(yè)主管部門監(jiān)督，例如建設部門主要負責對工程勘察設計、工程監(jiān)理和工程建設質(zhì)量等方面的監(jiān)督；應強化政府投資的初次監(jiān)督，即監(jiān)理等工程咨詢機構對政府投資項目具體實施過程的監(jiān)督。
第二、政府投資監(jiān)督要規(guī)范化、制度化和法制化
圍繞投資資金和工程質(zhì)量，明確界定各類監(jiān)督機構職能，區(qū)分初次監(jiān)督和再監(jiān)督，做到監(jiān)督結構科學合理，監(jiān)督行為規(guī)范高效。加快政府投資監(jiān)督立法，增強監(jiān)督的法治性和權威性。以審查工程概預決算為手段，實現(xiàn)對政府投資資金全過程的監(jiān)督管理。推行公共工程采購制度，完善對招投標、工程造價和工程款撥付的監(jiān)督。建立項目后評價制度，提高投資決策水平和加強投資項目管理。
第三、構建政府投資監(jiān)督的量化指標體系和信息溝通網(wǎng)絡
針對不同類型的政府投資項目，目前我國還缺乏一套完整的有關工程進度、工程質(zhì)量、投資控制、財務評價等方面的指標體系，從而影響了對投資項目的進展及其效果的監(jiān)督。因此，應建立相關建設項目的量化指標體系，有助于為政府投資監(jiān)督提供判斷依據(jù)。此外，對于“多元化”的政府投資監(jiān)督體系，也需要建立良好的信息溝通機制，實現(xiàn)政府投資信息共享，以降低監(jiān)督成本和避免重復監(jiān)督。
第四、擴大政府投資的社會監(jiān)督
在公共財政框架下，應保持政府投資監(jiān)督體系的開放性，建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制。實行信息公開制度，削弱政府專業(yè)部門對政府投資相關信息的隱匿權限。通過建立和完善項目舉報制度，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目實施過程中出現(xiàn)的腐敗問題進行曝光，從而有助于加強投資項目的監(jiān)督管理和防范政府投資的違規(guī)違法現(xiàn)象。
參考文獻：
1、H.范里安著，費方域等譯，《微觀經(jīng)濟學：現(xiàn)代觀點》，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994年12月第1版。
2、財政部經(jīng)濟建設司編，《財政投資評審指南》，中國財政經(jīng)濟出版社，2002年6月第2版。
3、丁先覺主編，《中國國債專項投資》，經(jīng)濟科學出版社，1999年12月第1版。
4、朱志剛主編，《財政支出績效評價研究》，中國財政經(jīng)濟出版社，2003年10月第1版。
5、謝進城、張東主編，《2001中國投資發(fā)展報告》，經(jīng)濟科學出版社2001年6年第1版。
6、徐景泰主編，《財政投資決策與管理》，上海財經(jīng)大學出版社，1996年2月第1版。
7、王耀中著，《中國投資體制轉型研究》，人民出版社，2001年7月第1版。
作者：孫洪波,王艷芳 文章來源：中國社會科學院研究生院,財政部財政投資評審中心
