財政國庫管理制度改革是涉及整個財政管理的基礎(chǔ)性改革,其目標(biāo)是通過制度創(chuàng)新,建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。它是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的現(xiàn)代國庫管理制度,由政府財政部門對所有政府性收支實(shí)行集中收繳和支付的管理制度,通過國庫單一賬戶對財政性資金進(jìn)行集中管理,因此也稱為國庫單一賬戶制度。
一、傳統(tǒng)國庫支付制度中存在的主要弊端
我國現(xiàn)行的財政國庫支付制度是在傳統(tǒng)體制下形成的,基本特征是預(yù)算單位多重設(shè)戶、財政資金分散支付,這種運(yùn)作方式已經(jīng)不適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政發(fā)展的要求。這種傳統(tǒng)體制下的國庫支付運(yùn)作方式弊端也日益明顯,主要表現(xiàn)在以下三方面。
1.在財政資金使用上缺乏對預(yù)算單位的事前監(jiān)督和事中控制。由于預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置賬戶,財政資金流經(jīng)環(huán)節(jié)過多,對財政資金的使用缺乏全過程有效的監(jiān)督。單位自行管理銀行賬戶的使用,并擁有資金實(shí)際支配的決定權(quán),導(dǎo)致支出行為隨意性較大,資金在使用中被各種擠占、截流、挪用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生,特別是項目資金,往往落實(shí)到具體項目上“短斤少兩”。財政部門只能依賴各支出部門的財務(wù)報告進(jìn)行事后審查監(jiān)督,不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為。
2.資金分散支付和存儲,容易造成財政資金大量滯留在預(yù)算單位賬戶上,資金使用效率不高,變相加大政府運(yùn)行成本。由于各單位資金都有逐漸支付的過程,預(yù)算資金按期撥付,在各單位分散保存的情況下,必然會使大量財政資金分散在各單位形成大量財政資金沉淀,并在銀行低息存儲。而財政部門加快經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展往往缺少資金,卻反過來還向銀行高息借貸,加大了政府的運(yùn)行成本。
3.財政資金運(yùn)行的信息反饋遲緩,支付過程不透明,支出信息只能事后經(jīng)過層層匯總后得來,難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。因為財政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的銀行賬戶,財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況,難以對財政和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢作出及時、準(zhǔn)確判斷。
二、實(shí)行國庫集中支付制度帶來的顯著成效
通過實(shí)行國庫集中支付制度將預(yù)算單位多頭開戶改為單一賬戶;由原來的預(yù)算單位自己支付改為以財政直接支付為主,授權(quán)單位自行支付行為為輔;財政資金由分散存放改為統(tǒng)一存放財政部門;將原來的事后反饋改為實(shí)時反饋,將事后監(jiān)督改為實(shí)時監(jiān)督。通過近年來的實(shí)踐看實(shí)行國庫集中支付制度取得了很大的成效,主要表現(xiàn)在以下幾方面:
1.有利于財力統(tǒng)一運(yùn)作,資金統(tǒng)一調(diào)度,降低財政資金運(yùn)行成本,提高了財政資金使用效率,增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控力度。實(shí)行國庫集中支付后,可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使預(yù)算單位的資金全部集中在國庫中,預(yù)算支出所需資金由財政賬戶直接撥付,減少中間環(huán)節(jié),使預(yù)算資金到位及時,從而有效降低資金劃撥支付成本,提高預(yù)算資金使用效率。預(yù)算單位結(jié)余的財政資金都保存在國庫單一賬戶和財政預(yù)算外資金專戶,有利于政府加強(qiáng)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理,充分發(fā)揮財政資金的最大效益,集中財力辦大事。
2.實(shí)行國庫集中支付,可以強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行,規(guī)范了預(yù)算單位的財政收支行為,有效地預(yù)防單位擠占、挪用和截流財政資金。實(shí)行國庫集中支付制度后,把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督,把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制,使各項支出都能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行,從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性,強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時,由于實(shí)際資金不到單位賬戶,使單位想擠占、挪用和截流財政資金無可乘之機(jī)。
3.實(shí)行國庫集中支付制度,有利于健全財政監(jiān)督機(jī)制,將事后監(jiān)督改為全程實(shí)時監(jiān)督。實(shí)行國庫集中支付后,財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體,有利于加強(qiáng)對財政支出全過程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高財政資金的使用效益。財政部門可以依托現(xiàn)代化的技術(shù)手段,通過代理銀行每天反饋的支付信息,實(shí)現(xiàn)對每筆財政資金流向和流量的全過程監(jiān)控,將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督,轉(zhuǎn)變?yōu)閷︻A(yù)算單位支出全過程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督。有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
4.規(guī)范了預(yù)算資金的管理,強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督?，F(xiàn)在建立起統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請與撥付關(guān)系,進(jìn)一步對預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束;在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面,樹立了依法執(zhí)行預(yù)算觀念。國庫集中支付額度必須嚴(yán)格按部門預(yù)算執(zhí)行,因為部門預(yù)算是經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的,所以任何機(jī)構(gòu)和個人必須嚴(yán)格按此執(zhí)行。對于預(yù)算支出中需要調(diào)整的項目、內(nèi)容都必須按程序報經(jīng)原批準(zhǔn)單位進(jìn)行調(diào)整批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。
三、深化和完善國庫集中支付改革的建議
國庫集中支付改革是對財政資金運(yùn)行方式的根本變革,是加強(qiáng)財政收支管理、從源頭上防止腐敗的重大舉措。但是改革也面臨如下問題:預(yù)算單位和財務(wù)人員對國庫集中支付制度認(rèn)識不到位,主動性不強(qiáng),甚至有抵觸情緒;財務(wù)人員對相關(guān)的會計業(yè)務(wù)處理不熟悉;財政國庫集中支付管理信息系統(tǒng)不能適應(yīng)工作的需要等問題。因此我們必須采取以下措施完善國庫集中支付制度。
1.統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識,轉(zhuǎn)變觀念。財政部門要加大對此項改革的宣傳力度,通過各種途徑使預(yù)算單位和相關(guān)人員特別是單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到此項改革的目的和意義,讓財務(wù)人員熟悉相關(guān)政策、程序,預(yù)算單位提高認(rèn)識、轉(zhuǎn)變觀念,爭取單位的理解和支持。
2.加快預(yù)算會計制度的改革。實(shí)行國庫集中支付后,財政支出與預(yù)算單位支出的核算方法發(fā)生了變化,為此需要對現(xiàn)行的會計制度進(jìn)行改革。實(shí)行國庫集中支付后,對于行政單位,一方面在財政部門的核算中心設(shè)立“國庫集中支付資金”賬戶進(jìn)行明細(xì)核算,實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金的價值管理;另一方面,在行政單位構(gòu)建相關(guān)資產(chǎn)明細(xì)賬戶,實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金的實(shí)物管理。目前事業(yè)單位和非營利組織除財政資金外還有其他收入來源,甚至相當(dāng)一部分的非營利組織可以以收抵支,因此對這些單位可以參照企業(yè)會計制度采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。
3.加強(qiáng)對預(yù)算單位的財務(wù)管理,完善和統(tǒng)一相關(guān)費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)。由于改革前預(yù)算單位費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)自己控制,雖然國家有統(tǒng)一費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn),但是由于一些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時,嚴(yán)重脫離實(shí)際,預(yù)算單位之間執(zhí)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)相差很大。實(shí)行改革后建議相關(guān)部門對預(yù)算單位財務(wù)開支費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)加以整理、歸類和修訂,出臺相應(yīng)法規(guī)、制度,加強(qiáng)對預(yù)算單位財務(wù)管理,維護(hù)正常的財經(jīng)秩序。
4.加強(qiáng)對財務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。由于改革前和改革后預(yù)算單位賬務(wù)處理都有很大的變化,實(shí)行國庫集中支付后,會計核算、支付方式將發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財會人員與之配套。我們必須加大對財務(wù)人員的培訓(xùn)力度,加強(qiáng)會計核算的基礎(chǔ)地位,規(guī)范核算操作,使廣大財務(wù)人員對國庫集中支付政策熟悉,了解有關(guān)的操作程序,能夠正確的進(jìn)行會計核算。
5.以財政部門為中心建立配套的網(wǎng)絡(luò)信息平臺。為了實(shí)現(xiàn)垂直化財務(wù)管理,應(yīng)構(gòu)建新型的財務(wù)信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)是以財政部門為核心建立財務(wù)信息處理中心,通過一個高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)將各預(yù)算執(zhí)行單位與財政部門的國庫支付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來,滿足資金預(yù)算、控制、異地實(shí)時查詢、統(tǒng)計、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實(shí)現(xiàn)政府一盤棋、財政一本賬、財務(wù)信息實(shí)時在線、財務(wù)控制由事后控制轉(zhuǎn)為事前控制的具備真正遠(yuǎn)程化數(shù)據(jù)管理能力的先進(jìn)、穩(wěn)定、安全的財政管理系統(tǒng)。
綜上所述,隨著財政國庫集中支付改革的深入,改變了在分散支付制度下財政資金大量沉淀、脫離財政監(jiān)督等弊端,所有的財政資金全部納入國庫單一賬戶體系管理后,財政資金使用將更加規(guī)范;預(yù)算執(zhí)行、收支信息更加透明、完整、準(zhǔn)確和及時,實(shí)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行的全過程監(jiān)督,加快了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力,為財政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控決策提供可靠的信息參數(shù);增強(qiáng)財政資金的控制和統(tǒng)一調(diào)度,為實(shí)施財政政策和管理提供了資金運(yùn)行保證,極大地提高財政資金的運(yùn)行效率和使用效益。
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(作者單位:山西省襄汾縣國庫支付核算局 山西襄汾 041500)(責(zé)編:賈偉)
