我國政府預(yù)算管理與政府會(huì)計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能轉(zhuǎn)變等多方面的要求,有利于建立一個(gè)健全透明的政府預(yù)算和會(huì)計(jì)體系,進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置、控制財(cái)政支出、有效評(píng)價(jià)政府績效、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和提高政府可持續(xù)發(fā)展能力的目標(biāo)。
一、財(cái)政改革對(duì)政府會(huì)計(jì)的要求
1.目前我國政府會(huì)計(jì)的特點(diǎn)。我國目前執(zhí)行的是1998年實(shí)施的包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度。行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度在內(nèi)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系。預(yù)算會(huì)計(jì)是核算、反映和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預(yù)算執(zhí)行為中心的各項(xiàng)財(cái)政資金收支活動(dòng)的專業(yè)會(huì)計(jì)。長期以來,我國的預(yù)算會(huì)計(jì)都實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制,這有利于客觀地反映和監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行情況。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和財(cái)政管理制度改革的深化,收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)已經(jīng)顯露出明顯缺陷。
2.財(cái)政管理改革對(duì)政府會(huì)計(jì)的要求。我國財(cái)政改革的目標(biāo)就是構(gòu)建與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體系。近年來,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善,在公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算管理改革逐步深化。深化部門預(yù)算改革,擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍,實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算;完善政府采購制度;國庫集中收付制度改革,財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理,資金使用效益也明顯提高;加強(qiáng)政府非稅收入管理,提高非稅收入的管理水平和效率。公共財(cái)政改革的推進(jìn)的同時(shí),財(cái)政資金使用效益和政府執(zhí)政管理效率需要更準(zhǔn)確地評(píng)價(jià),使財(cái)政政策有效發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,原來的預(yù)算會(huì)計(jì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)已不能適應(yīng)新的變化,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)已成為預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的重要方向。
二、我國現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)存在的問題
長期以來,我國的預(yù)算會(huì)計(jì)都實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和財(cái)政管理制度改革的深化,收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)已經(jīng)顯露出明顯缺陷,主要是:無法全面準(zhǔn)確地反映各級(jí)政府的財(cái)務(wù)狀況,難以真實(shí)、準(zhǔn)確地反映各級(jí)政府、部門和所屬單位提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的成本和消耗與效率水平。
1.無法恰當(dāng)?shù)胤从迟Y產(chǎn)、負(fù)債、成本等財(cái)務(wù)狀況方面的信息。現(xiàn)代政府會(huì)計(jì)目標(biāo)發(fā)生重大變化。政府會(huì)計(jì)目標(biāo)是政府會(huì)計(jì)滿足其會(huì)計(jì)信息使用者的需求,即反映政府履行受托責(zé)任的情況。收付實(shí)現(xiàn)制是會(huì)計(jì)期間款項(xiàng)的實(shí)際收付為基準(zhǔn)確定收入和費(fèi)用,它存在以下缺陷:一是低估了當(dāng)期的財(cái)政支出,虛增了國家可供支配的財(cái)力資源,不利于國家下一年度的預(yù)算編制。二是采用收付實(shí)現(xiàn)制,以會(huì)計(jì)期間款項(xiàng)收付為標(biāo)準(zhǔn)入賬,當(dāng)費(fèi)用發(fā)生與支付不在同一會(huì)計(jì)期間時(shí),會(huì)計(jì)記錄的支出不能正確反映當(dāng)期業(yè)務(wù)活動(dòng)所支付的代價(jià),因此不能真實(shí)、準(zhǔn)確地反映政府部門和行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本耗費(fèi)。三是不利于公共資源的管理使用。收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)只對(duì)支付款項(xiàng)的物資入賬,而在實(shí)際操作中,資金支付與物資到達(dá)往往不一致,故容易造成物資入賬不及時(shí),管理混亂,資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
2.不能適應(yīng)部門預(yù)算編制改革、政府采購改革和國庫集中收付制度等改革的需要。一是不能為部門預(yù)算編制提供科學(xué)的依據(jù)。細(xì)化部門預(yù)算和部門的財(cái)務(wù)績效考評(píng)需要有全面和準(zhǔn)確的部門服務(wù)成本和部門財(cái)務(wù)狀況信息,而收付實(shí)現(xiàn)制不能夠提供準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)狀況信息。二是不能準(zhǔn)確的對(duì)政府采購進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。政府采購范圍和規(guī)模正在逐年擴(kuò)大,并且正由一般商品采購和服務(wù)采購向工程采購擴(kuò)展。由于采購大宗項(xiàng)目時(shí)常有跨年度的情況發(fā)生,在收付實(shí)現(xiàn)制下,不能反映那些當(dāng)期雖已發(fā)生但尚未支付的部分,可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算資金結(jié)余不實(shí)等問題。三是不能準(zhǔn)確預(yù)測受托責(zé)任,不利于加強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理。實(shí)行國庫集中收付制度減少了在途資金和閑置浪費(fèi),國庫賬戶的閑置現(xiàn)金余額增多。采用收付實(shí)現(xiàn)制,不能夠及時(shí)反映和確認(rèn)應(yīng)收未收和應(yīng)付未付的收支信息,不利于提高政府現(xiàn)金管理水平,不利于發(fā)揮資金的最大效益。
三、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)勢
我國按公共財(cái)政體制的要求,采用權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ),建立以績效考核為目標(biāo)的管理信息系統(tǒng),對(duì)提高我國政府競爭力有十分重要的意義。
1.有利于實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。現(xiàn)金制預(yù)算和會(huì)計(jì)信息只是反映當(dāng)期的財(cái)政資源,權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)不僅反映當(dāng)期的財(cái)政結(jié)果,同時(shí)抓住當(dāng)期決策的長期結(jié)果,更強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)負(fù)債表而不是經(jīng)營狀況表。政府活動(dòng)從純粹的預(yù)算分配向積極的財(cái)政管理擴(kuò)展,權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入提高了政府整體對(duì)人大會(huì)的受托責(zé)任,擴(kuò)大了評(píng)估政府財(cái)政狀況的信息范圍及提高管理者對(duì)其正確掌握的資產(chǎn)的意識(shí)。因此,權(quán)責(zé)發(fā)生制以對(duì)公共資源的監(jiān)督和使用的信息約束,實(shí)現(xiàn)對(duì)其的優(yōu)化配置。
2.有利于有效地控制財(cái)政支出。權(quán)責(zé)發(fā)生制是從政府部門的產(chǎn)出即提供的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的規(guī)模及質(zhì)量上確定撥款。根據(jù)現(xiàn)金制信息所進(jìn)行的管理控制的主要形式是按“時(shí)間”,權(quán)責(zé)發(fā)生制的實(shí)施有利于引進(jìn)效果更佳的財(cái)政控制系統(tǒng)。
3.有利于有效地評(píng)價(jià)政府績效和工作效率?，F(xiàn)金制下的“支出”并不能反映政府當(dāng)期提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本,也就不能實(shí)現(xiàn)收入與成本的配比。權(quán)責(zé)制預(yù)算和會(huì)計(jì)改革的主要課題是將重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向結(jié)果。在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上的政府會(huì)計(jì)信息,對(duì)提供的產(chǎn)品、服務(wù)與成本、費(fèi)用進(jìn)行配比,使政府的業(yè)績透明化,有利于評(píng)價(jià)政府部門履行職能的狀況以及它們的工作效率。
四、對(duì)政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)改革有關(guān)問題的思考
1.預(yù)算會(huì)計(jì)要素的引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。一是政府資產(chǎn)。政府對(duì)國有資產(chǎn)權(quán)益的管理是政府理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容,也是考核政府部門績效的要求。政府作為政府會(huì)計(jì)核算主體,應(yīng)對(duì)國有資產(chǎn)的權(quán)益變動(dòng)情況進(jìn)行確認(rèn)與計(jì)量。二是政府負(fù)債。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)引入政府會(huì)計(jì)后。政府負(fù)債應(yīng)在現(xiàn)行只核算政府當(dāng)期實(shí)際收到現(xiàn)金的直接顯性負(fù)債基礎(chǔ)上,核算政府當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生而尚未用現(xiàn)金償付的直接隱性負(fù)債,以及可能引起財(cái)政支出增加的或有負(fù)債,全面、準(zhǔn)確反映政府承擔(dān)的債務(wù)償付責(zé)任。三是政府收支核算的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。對(duì)政府收入核算的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)改革,可以先從基層預(yù)算單位的收入核算開始,部分實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ),如地方財(cái)政或預(yù)算單位購入有價(jià)證券等利息收入。財(cái)政或預(yù)算單位的上級(jí)補(bǔ)助收入等,但對(duì)大多數(shù)收入核算項(xiàng)目仍保持以收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)為主。對(duì)政府支出核算的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)改革,應(yīng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)為主,而對(duì)預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)支出等項(xiàng)目仍保持收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。待條件逐漸成熟后,可以擴(kuò)大政府收支核算的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)范圍,以全面、準(zhǔn)確地反映政府的業(yè)務(wù)活動(dòng)績效和管理效率。
2.政府財(cái)務(wù)報(bào)告引入的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制后的預(yù)算會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告。除了要全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況和當(dāng)期預(yù)算資金的運(yùn)動(dòng)和結(jié)果以外,還要反映整個(gè)預(yù)算資金的連續(xù)過程及積累結(jié)果?？紤]到我國的國情,我們可以在預(yù)算會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,在政府預(yù)算編制上仍采用收付實(shí)現(xiàn)制。先從基層政府的財(cái)務(wù)報(bào)告開始,再擴(kuò)展到每一級(jí)政府的財(cái)務(wù)報(bào)告,使財(cái)務(wù)信息更為全面、真實(shí)地反映政府的財(cái)務(wù)狀況和工作績效。
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(作者單位:河南省濮陽市財(cái)政局 河南濮陽 457001)
