對(duì)2008至2010年這3年國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)工作，學(xué)者、媒體及社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)有褒有貶。其中就貶而言，主要是央企紅利征收比例太低，央企的社會(huì)責(zé)任沒能充分體現(xiàn)。因此，應(yīng)該大幅度提央企紅利征收比例。有的學(xué)者主張?zhí)岣叩?0%，甚至有的學(xué)者主張?zhí)岣叩?0%以上。目前，國務(wù)院已經(jīng)原則同意，從2011年開始正式實(shí)施的國有資本經(jīng)營預(yù)算可以提高央企紅利征收比率。但是，征收比例提高到什么幅度，以及央企紅利征收比例提高以后的預(yù)算支出如何安排，尚沒有明確，這也將成為繼續(xù)深化國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的要點(diǎn)。
舉步謹(jǐn)慎
國務(wù)院于2007年發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，從而結(jié)束了自1994年以來央企只向政府上交稅收，不交紅利的歷史。從過去3年試點(diǎn)的過程及結(jié)果看，中央政府相關(guān)職能部門在謹(jǐn)慎而穩(wěn)步推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作。雖然學(xué)者、媒體及社會(huì)公眾對(duì)此項(xiàng)工作存在很多不滿，但是，國資本經(jīng)營預(yù)算管理工作仍取得很大進(jìn)展。
央企紅利征收從2008年開始試點(diǎn)，按照國務(wù)院從《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定，當(dāng)年収征額以上年央企實(shí)現(xiàn)利潤額作為征收基數(shù)按比例征收，2008年按2007年基數(shù)征收，2009年按為2008年基數(shù)征收，以此類推，央企2007、2008、2009年3年實(shí)現(xiàn)的利潤額分別為9968.5億、6652.9億、8151.2億；以上幾年實(shí)現(xiàn)利潤按比例征收央企紅利為主而實(shí)現(xiàn)的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，2008年為547.8億，2009年為873.6億，2010年預(yù)計(jì)為421億，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)的19億，約為440億。從數(shù)據(jù)看，國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)的3年，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入額在低位徘徊。
由于到目前為止的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入較低，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于兩方面，一是國企的改制、重組、自主創(chuàng)新、提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力等資本性支出；二是彌補(bǔ)國企改革成本，解決歷史遺留問題的費(fèi)用性支出。這體現(xiàn)了“取之于國企，用之于國企”國有資本預(yù)算支出原則。2008年－2009年，中央本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出達(dá)1553.3億元，主要用于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補(bǔ)助支出等。
紅利征收不可能大幅提高
從2010年開始，正式實(shí)施的國有資本經(jīng)營預(yù)算，不僅要提高央企的紅利征收比例，而且要適當(dāng)擴(kuò)大紅利征收范圍。從此項(xiàng)工作的穩(wěn)步推進(jìn)及連續(xù)性看，央企紅利征收比例不可能有過大幅度的提高，征收范圍也不可能無限擴(kuò)大。
上調(diào)央企紅利征收比例主要是出于3點(diǎn)考慮：第一，國企利潤增加，為征收比例上調(diào)提供了條件。近年來，國家在支持國企改革和發(fā)展方面采取了一系列政策措施，取得了明顯成效，2005年以后，國企尤其是央企，實(shí)現(xiàn)了利潤的大幅度增長(zhǎng)，2005－2009年央企利潤分別為6276.5億、7546.9億、9968.5億、6652.9億和8181.2億，央企上繳更多紅利的利潤條件具備。第二，預(yù)算收入支出加大的壓力要求上調(diào)征收比例。第三，社會(huì)輿論導(dǎo)向增強(qiáng)了征收比例上調(diào)的動(dòng)力。最近幾年，一方面是國企尤其是處于壟斷地位的央企，利潤總額和資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大；另一方面是包括農(nóng)產(chǎn)品(17.43,-0.21,-1.19%)在內(nèi)的多類產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲，民生成本逐年加大。社會(huì)輿論呼吁并強(qiáng)烈要求提高國企紅利征收比例而部分用做改善民生。
但央企紅利征收比例大幅度提高受到多方面要素制約。
首先，國企履行著部分國家職能和一些特殊社會(huì)職能，過高的上調(diào)征收比例有可能影響其正常經(jīng)營。部分國企尤其是央企，在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策、保證市場(chǎng)供應(yīng)等方面發(fā)揮了特定作用。例如，中石油(11.70,-0.01,-0.09%)、中石化、中海油等3大石油公司，承擔(dān)著石油資源勘察、儲(chǔ)備等國家職能。另外，中央企業(yè)在重大自然災(zāi)害和國家社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮頂梁柱作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008－2009年，在抗擊雨雪冰凍災(zāi)害、抗震救災(zāi)、保障奧運(yùn)、參建上海世博會(huì)場(chǎng)館等特殊時(shí)期，中央企業(yè)累計(jì)捐贈(zèng)支出91.7億元，充分實(shí)現(xiàn)了非常時(shí)期的國家調(diào)度。
其次，央企利潤高速增長(zhǎng)的階段已經(jīng)過去，從而制約了征收比例的大幅提高。2007年央企實(shí)現(xiàn)9968.5億(增幅達(dá)46%)，2008年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，利潤減少至6600多億，2009年隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行企穩(wěn)回升，央企利潤出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，為8151.2億。但基本可以預(yù)計(jì)未來5年，央企利潤增減幅大致在8%〜15%之間徘徊。因此，紅利征收比例提高受到央企利潤增速放慢的制約。
此外，央企紅利征收直接減少了現(xiàn)金流，決策層擔(dān)心大幅度提高征收比例會(huì)影響央企正常經(jīng)營與發(fā)展。由于紅利的征收是以貨幣現(xiàn)金的形式進(jìn)行，如果征收幅度過大，會(huì)導(dǎo)致央企短時(shí)間內(nèi)過大的貨幣現(xiàn)金流減少。以中石油為例，2009年中石油實(shí)現(xiàn)利潤總額1285.6億，如果征收比例上調(diào)至40%，則征收額約為500億。500億的現(xiàn)金流，配上60%的負(fù)債，所能達(dá)到的杠桿效應(yīng)為800億。上繳500億的現(xiàn)金流，意味著給企業(yè)帶來800億的貨幣現(xiàn)金流出，中石油財(cái)務(wù)杠桿會(huì)極大弱化。另外，由于目前央企正處于大投入階段，需要大量的貨幣現(xiàn)金流進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分央企還需要海外投資并購，因此，不能大幅提高征收比例。
推進(jìn)國有資本的變現(xiàn)預(yù)算
國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的中長(zhǎng)期目標(biāo)，是要考慮國有資本經(jīng)營預(yù)算要與其他預(yù)算尤其社會(huì)保障預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算相互支持。國有資本經(jīng)營預(yù)算除了要實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，還要充分強(qiáng)調(diào)其政府宏觀調(diào)控衍生手段的職能履行。具體而言，應(yīng)該編制中長(zhǎng)期國有資本經(jīng)營預(yù)算，推動(dòng)并實(shí)施國有資本變現(xiàn)預(yù)算，并適時(shí)將部分國有資本經(jīng)營預(yù)算用于社會(huì)性支出。
在國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中，國企上繳紅利所占比例最大，但紅利數(shù)額相對(duì)較少且增長(zhǎng)緩慢，另外，由于未來幾年國企利潤增幅存在回落的可能，如果仍以征收紅利為主，那么，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入仍然增長(zhǎng)緩慢甚至?xí)陆?。在目前?jīng)營性國有資產(chǎn)數(shù)額處于20余萬億的條件下，要保證國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，并實(shí)現(xiàn)1000億－3000億的規(guī)模，應(yīng)該結(jié)合5年期的國有資本經(jīng)營預(yù)算，逐步實(shí)施國有資本的變現(xiàn)預(yù)算。即在一個(gè)中長(zhǎng)期的時(shí)間段內(nèi)，通過充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的部分國有資本變現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)部分國有資本的退出，從而保證國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。
另外，國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出，目前主要用于國企的資本性支出和費(fèi)用性支出，支出范圍受到很大限制，一定程度上阻礙了其政府宏觀調(diào)控衍生手段職能的發(fā)揮。
為進(jìn)一步深化國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革，應(yīng)適當(dāng)考慮擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出范圍，強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性支出，即將部分國有資本經(jīng)營預(yù)算用于解決社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等民生問題。應(yīng)該再國有資本經(jīng)營預(yù)算的政策導(dǎo)向上，逐漸明確并落實(shí)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分，可用做社會(huì)基金預(yù)算支出缺口與公共財(cái)政預(yù)算支出缺口的“雙缺口彌補(bǔ)”。這樣既有利于強(qiáng)化相關(guān)部門的制衡監(jiān)督，又有利于降低預(yù)算管理的運(yùn)行成本，還有利于防范公共風(fēng)險(xiǎn)，從而能夠充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控衍生手段的作用。
作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博導(dǎo)
