傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)是分散支付制度,也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開(kāi)立的賬戶,由其自主使用。這種在傳統(tǒng)體制下形成的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度及運(yùn)作方式,弊端十分明顯:
一、傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)支付制度中存在的主要問(wèn)題
(一)預(yù)算單位賬戶管理混亂。由于現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度實(shí)行的是以預(yù)算單位設(shè)立多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分級(jí)分散收付制度,財(cái)政支出通過(guò)財(cái)政部門和用款單位各自開(kāi)設(shè)的存款賬戶層層撥付,重復(fù)和分散設(shè)置賬戶,導(dǎo)致財(cái)政收支活動(dòng)透明度不高,不利于對(duì)其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督。
(二)支出過(guò)程脫離財(cái)政監(jiān)督。預(yù)算資金一經(jīng)撥付給了部門和單位,就脫離了財(cái)政監(jiān)督,財(cái)政部門只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查監(jiān)督,不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止支出過(guò)程中的違紀(jì)違法行為,各種擠占、截留、挪用資金的現(xiàn)象無(wú)法控制,特別是建設(shè)項(xiàng)目資金,經(jīng)過(guò)層層截留,落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金往往少而又少,容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。
(三)資金撥付環(huán)節(jié)過(guò)多。年度預(yù)算批復(fù)后,財(cái)政部門按月、按季或按進(jìn)度向主管部門撥款,這些資金經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)撥和很長(zhǎng)一段時(shí)間,才能到達(dá)用款單位賬戶,由于各單位資金都有個(gè)逐漸支付的過(guò)程,在預(yù)算資金按期撥付,由各單位分散保存的情況下,必然會(huì)使大量財(cái)政資金分散在各單位形成沉淀,而且資金撥付出去以后便脫離了財(cái)政監(jiān)督,大量資金停留在預(yù)算單位銀行賬戶上,何時(shí)使用以及如何使用,都由預(yù)算單位決定,財(cái)政部門鞭長(zhǎng)莫及。
(四)財(cái)政資金運(yùn)行的信息反映滯后。資金脫離財(cái)政監(jiān)督導(dǎo)致財(cái)政收支信息嚴(yán)重失真,難以為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠的決策依據(jù)。一方面,大量預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算管理之外,政府預(yù)算無(wú)法全面、準(zhǔn)確、完整地反映政府財(cái)政收入的實(shí)際情況;另一方面,資金支出權(quán)實(shí)際控制在預(yù)算單位手中,預(yù)算單位若不按公共財(cái)政的要求使用財(cái)政資金,財(cái)政部門無(wú)法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況,難以對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判
二、國(guó)庫(kù)集中支付改革的支付方式和范圍
(一)國(guó)庫(kù)集中支付改革的支付方式有兩種方式,即財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種。財(cái)政直接支付,是按照部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的用途和用款額度,根據(jù)用款單位申請(qǐng),由財(cái)政部門開(kāi)具支付令,直接將財(cái)政資金支付到收款人(即商品和勞務(wù)供應(yīng)者,下同)或用款單位。財(cái)政授權(quán)支付,是指預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政授權(quán),按部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資金用途與用款額度,自行開(kāi)具支付令,通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的預(yù)算單位零余額賬戶將資金支付到收款人的賬戶。
(二)國(guó)庫(kù)集中支付的資金范圍包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外財(cái)政性資金。其中,財(cái)政直接支付的范圍包括工資支出、工程采購(gòu)支出、物品及服務(wù)采購(gòu)支出等;財(cái)政授權(quán)支付的范圍包括未實(shí)行財(cái)政直接支付的工資支出、購(gòu)買支出和零星支出。
三、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的必要性
所謂國(guó)庫(kù)集中支付制度,即將所有的政府性財(cái)政資金全部集中存放到國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開(kāi)設(shè)的單一賬戶,所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下,財(cái)政部門對(duì)各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥,財(cái)政資金的使用,由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定,財(cái)政部門核對(duì)后準(zhǔn)予支出,財(cái)政資金將由單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。但在實(shí)際支付之前,所有的資金都集中在國(guó)庫(kù),財(cái)政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財(cái)政支出的中間環(huán)節(jié),杜絕了財(cái)政資金被擠占、截留、挪用等問(wèn)題,確保了財(cái)政資金的使用效益。
通過(guò)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度將預(yù)算單位多頭開(kāi)戶改為單一帳戶;由原來(lái)的預(yù)算單位自己支付改為以財(cái)政直接支付為主,授權(quán)單位自行支付行為為輔;財(cái)政資金由分散存放改為統(tǒng)一存放財(cái)政部門;將原來(lái)的事后反饋改為實(shí)時(shí)反饋,將事后監(jiān)督改為實(shí)時(shí)監(jiān)督。通過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐看實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度取得了的很大的成效,主要表現(xiàn)在以下幾方面:
(一)有利于財(cái)力統(tǒng)一運(yùn)作,資金統(tǒng)一調(diào)度,降低財(cái)政資金運(yùn)行成本,提高了財(cái)政資金使用效率,增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控力度。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,可以有效解決過(guò)去財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問(wèn)題。使預(yù)算單位的資金全部集中在國(guó)庫(kù)中,預(yù)算支出所需資金有財(cái)政帳戶直接撥付,減少中間環(huán)節(jié),使預(yù)算資金到位及時(shí),從而有效降低資金劃撥支付成本,提高預(yù)算資金使用效率。預(yù)算單位結(jié)余的財(cái)政資金都保存在國(guó)庫(kù)單一帳戶和財(cái)政預(yù)算外資金專戶,有利于政府加強(qiáng)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理,充分發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益,集中財(cái)力辦大事。 (二)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付,可以強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行,規(guī)范了預(yù)算單位的財(cái)政收支行為,有效的預(yù)防單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后,把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督,把對(duì)支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制,使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行,從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性,強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時(shí),由于實(shí)際資金不到單位帳戶,使單位想擠占、挪用和截流財(cái)政資金無(wú)可乘之機(jī)。
(三)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度,有利于健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制,將事后監(jiān)督改為全程實(shí)時(shí)監(jiān)督。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體,有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出全過(guò)程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高財(cái)政資金的使用效益。財(cái)政部門可以依托現(xiàn)代化的技術(shù)手段,通過(guò)代理銀行每天反饋的支付信息,實(shí)現(xiàn)對(duì)每筆財(cái)政資金流向和流量的全過(guò)程監(jiān)控,將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)預(yù)算單位支出全過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。有效地防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
(四)規(guī)范了預(yù)算資金的管理,強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。
現(xiàn)在建立起統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請(qǐng)與撥付關(guān)系,進(jìn)一步對(duì)預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束;在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面,樹(shù)立了依法執(zhí)行預(yù)算觀念。國(guó)庫(kù)集中支付額度必須嚴(yán)格按部門預(yù)算執(zhí)行,因?yàn)椴块T預(yù)算是經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的,所以任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人必須嚴(yán)格按此執(zhí)行。對(duì)于預(yù)算支出中需要調(diào)整的項(xiàng)目、內(nèi)容都必須按程序報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)單位進(jìn)行調(diào)整批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。我們堅(jiān)信,隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的深入,所有的財(cái)政資金全部納入國(guó)庫(kù)單一帳戶體系管理后,財(cái)政資金使用將更加規(guī)范;預(yù)算執(zhí)行、收支信息更加透明、完整、準(zhǔn)確和及時(shí),為財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控決策提供可靠的信息參數(shù);增強(qiáng)財(cái)政資金的控制和統(tǒng)一調(diào)度,為實(shí)施財(cái)政政策和管理提供了資金運(yùn)行保證,極大地提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效益。
(五)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度,有利于防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,促進(jìn)廉政建設(shè)。通過(guò)集中收付和加強(qiáng)對(duì)各部門、各單位每項(xiàng)收支的審核,將所有縣直部門和單位的財(cái)務(wù)賬目、資金來(lái)源和使用去向,全部納入依法治理、規(guī)范管理的軌道,提高了收入來(lái)源和資金使用的透明度,規(guī)范了資金使用者的行為,能夠較好地杜絕不合理支出和各種違規(guī)、違紀(jì)支出,這樣也就可以在很大程度上防止腐敗問(wèn)題的發(fā)生,從而促進(jìn)廉政建設(shè)。
我國(guó)部分省市已貫徹和落實(shí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付,實(shí)踐證明國(guó)庫(kù)集中支付能進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政收支管理,加強(qiáng)財(cái)政收支監(jiān)督,體現(xiàn)財(cái)政分配公平,提高財(cái)政性資金使用效益,促進(jìn)全民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的又好又快發(fā)展。
