一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的由來(lái)
(一)重復(fù)和分散設(shè)置賬戶(hù),導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高,不利于對(duì)其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督。
(二)財(cái)政收支信息反饋遲緩,難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行、分析和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。
(三)財(cái)政資金入庫(kù)時(shí)間延滯,收入退庫(kù)不規(guī)范,大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位,降低了使用效率。
(四)財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督,截留、擠占、挪用等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生,甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
(五)財(cái)政資金分散在各預(yù)算單位,不利于宏觀(guān)調(diào)控,合理調(diào)配使用。
鑒于以上原因,黨的十五屆五中全會(huì)提出了財(cái)政體制改革,其中包括:部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)管理制度的改革、政府采購(gòu)改革,并于2001年在農(nóng)業(yè)部、科技部、教育部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)部委試行。目前各預(yù)算單位基本均采用國(guó)庫(kù)集中支付的方法。國(guó)庫(kù)集中支付是指預(yù)算單位根據(jù)年初預(yù)算指標(biāo),按月上報(bào)用款計(jì)劃,經(jīng)財(cái)政審核批準(zhǔn)后下達(dá)用款額度,預(yù)算單位根據(jù)用款額度使用資金。預(yù)算資金按其申請(qǐng)使用形式不同,可分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種,代理銀行根據(jù)支付指令在財(cái)政部批準(zhǔn)的預(yù)算單位的用款額度內(nèi),通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系將資金支付到收款人賬戶(hù)。
二、完善國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度的重要意義
國(guó)庫(kù)內(nèi)部控制是國(guó)庫(kù)部門(mén)的一種自律行為,是國(guó)庫(kù)部門(mén)及時(shí)、準(zhǔn)確完成收支核算任務(wù),確保國(guó)庫(kù)資金安全,對(duì)內(nèi)部各環(huán)節(jié)及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、制度管理的方法、措施和程序,構(gòu)建國(guó)庫(kù)內(nèi)部控制機(jī)制就是要使其作用于國(guó)庫(kù)各業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)當(dāng)中,將國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)降低到最低程度。近年來(lái),基層國(guó)庫(kù)狠抓管理,建立了一系列的內(nèi)控制度,促進(jìn)了內(nèi)控機(jī)制的逐步完善,對(duì)推動(dòng)國(guó)庫(kù)工作的全面發(fā)展起到了積極的作用。
(一)從目前國(guó)庫(kù)清算方式和信息網(wǎng)絡(luò)化程度看,國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在制度、業(yè)務(wù)操作、系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)和道德方面,基層國(guó)庫(kù)防范資金風(fēng)險(xiǎn)的方式主要是以業(yè)務(wù)規(guī)范為依托,通過(guò)防止操作風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控制度來(lái)實(shí)現(xiàn)每個(gè)崗位有職責(zé)范圍、每項(xiàng)業(yè)務(wù)有操作規(guī)程、每個(gè)辦理環(huán)節(jié)有處理手續(xù)的制度體系。
(二)形成了事前控制、事中控制和事后控制的處理機(jī)制。即:事前將工作目標(biāo)細(xì)化和分解落實(shí)到位,使每位員工在上崗前就熟悉自己的崗位職責(zé)和要求;事中嚴(yán)格按操作規(guī)程處理全部業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制換人復(fù)核和杜絕賬務(wù)處理“一手清”這兩項(xiàng)內(nèi)部控制最基本和最核心的要求;事后按制度要求及時(shí)與上下級(jí)國(guó)庫(kù)、會(huì)計(jì)部門(mén)和財(cái)稅機(jī)關(guān)核對(duì)賬務(wù),并通過(guò)事后監(jiān)督檢查等方式來(lái)監(jiān)督檢查制度的執(zhí)行程度和效果,以便及時(shí)采取措施予以糾正或補(bǔ)救,保證內(nèi)控制度落實(shí)到位。
(三)依托國(guó)庫(kù)規(guī)章制度,逐漸形成一套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的內(nèi)控制度體系,通過(guò)實(shí)行國(guó)庫(kù)主任、國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管、國(guó)庫(kù)經(jīng)辦人員的四級(jí)目標(biāo)控制管理體系,對(duì)各項(xiàng)內(nèi)控職責(zé)進(jìn)行層層分解,簽訂工作目標(biāo)責(zé)任書(shū),將執(zhí)行效果作為重要內(nèi)容進(jìn)行考核和監(jiān)督,既確保了內(nèi)控制度的貫徹落實(shí),又加強(qiáng)了對(duì)崗位風(fēng)險(xiǎn)的控制;通過(guò)實(shí)行人員、職位分類(lèi)管理和崗位授權(quán)分工責(zé)任制,對(duì)國(guó)庫(kù)各崗位職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行分離,有效約束和制約各崗位人員業(yè)務(wù)操作;通過(guò)實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣激勵(lì)機(jī)制來(lái)保證內(nèi)控制度作用的正常發(fā)揮,充分調(diào)動(dòng)了職工的工作能動(dòng)性和積極性。
三、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)工作內(nèi)控制度建設(shè)的對(duì)策建議
(一) 以“制度優(yōu)先”的思想提高內(nèi)部控制的理性認(rèn)識(shí)。各級(jí)國(guó)庫(kù)干部要提高對(duì)內(nèi)部控制工作的理性認(rèn)識(shí),樹(shù)立“制度優(yōu)先”思想,提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和法制意識(shí),在風(fēng)險(xiǎn)上達(dá)成共識(shí),筑牢思想防線(xiàn)。特別是基層行領(lǐng)導(dǎo)更要提高對(duì)強(qiáng)化內(nèi)部控制工作必要性、重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部真正重視,才能使各種內(nèi)部控制具有高度的權(quán)威性、制約性和有效性。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭才能帶領(lǐng)員工自覺(jué)遵守內(nèi)控制度,才能將內(nèi)部控制滲透、覆蓋到各項(xiàng)業(yè)務(wù)過(guò)程、各個(gè)操作環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位中,形成全員強(qiáng)化內(nèi)控,防范風(fēng)險(xiǎn)的濃厚氛圍,達(dá)到從各個(gè)方面防范風(fēng)險(xiǎn)隱患于未然的目的。
(二)健全和完善內(nèi)控制度,保證制度與改革同步,與業(yè)務(wù)相配套。一是完善內(nèi)部控制制度,根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展情況盡快修訂、修改完善《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則等制度,增加國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制管理等方面的內(nèi)容,明確監(jiān)管模式、處罰權(quán)力,獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等,從根本上保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)做到有章可循,有理有據(jù);二是整合各項(xiàng)國(guó)庫(kù)規(guī)章制度,修改和廢除一些不適合國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的管理辦法和規(guī)章制度,既要確?，F(xiàn)行管理辦法和規(guī)章制度的有效性,又要保證每個(gè)人員和每項(xiàng)業(yè)務(wù)都納入規(guī)章制度的控制之下;三是堅(jiān)持“內(nèi)控優(yōu)先”原則,無(wú)論是新設(shè)立國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu),還是新開(kāi)辦業(yè)務(wù)種類(lèi),都要規(guī)范業(yè)務(wù)操作程序,建立內(nèi)控機(jī)制,審慎穩(wěn)步發(fā)展,防止出現(xiàn)制度上的“真空”和管理上的盲點(diǎn)。
(三) 規(guī)范操作程序,狠抓內(nèi)控落實(shí)。一是嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度,對(duì)國(guó)庫(kù)工作實(shí)行目標(biāo)管理量化模式,明確崗位責(zé)任、確定目標(biāo)任務(wù),開(kāi)展業(yè)績(jī)考評(píng)、實(shí)行崗位責(zé)任追究制,避免出現(xiàn)玩忽職守的現(xiàn)象;二是層層簽訂國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任書(shū),通過(guò)排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),針對(duì)每個(gè)容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的崗位環(huán)節(jié),明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,如對(duì)撥款、退庫(kù)實(shí)行雙人控制,分級(jí)審核、定期檢查,在明確分工的基礎(chǔ)上,嚴(yán)格制度和手續(xù),按責(zé)任制的規(guī)定操作執(zhí)行;三是科學(xué)設(shè)置崗位,明確責(zé)權(quán)關(guān)系,充分利用現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)人力資源,通過(guò)建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的操作規(guī)程和運(yùn)用計(jì)算機(jī)手段與技術(shù),使內(nèi)部控制不斷向?qū)崟r(shí)化、規(guī)范化方向發(fā)展。
(四)加大內(nèi)控監(jiān)督力度,建立內(nèi)控機(jī)制平臺(tái)。一是建立崗位自控、制度互控和以會(huì)計(jì)、內(nèi)審、事后監(jiān)督、監(jiān)察、法律等部門(mén)為主體的監(jiān)控防線(xiàn),實(shí)現(xiàn)全方位,多層次,各部門(mén),各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的縱向檢查、橫向監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合,確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)合規(guī)、合法和高效運(yùn)行;二是根據(jù)業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)、業(yè)務(wù)工作流程和風(fēng)險(xiǎn)控制的需要,建立內(nèi)控體系,明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)隱患,制定風(fēng)險(xiǎn)控制管理措施和風(fēng)險(xiǎn)控制工作檢查程序,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制工作監(jiān)督檢查制度化和規(guī)范化;三是加大內(nèi)控制度執(zhí)行情況的檢查力度,把內(nèi)控監(jiān)督放在首位,并與完成年度目標(biāo)任務(wù)的考核結(jié)合起來(lái),同安排、同布置、同檢查、同獎(jiǎng)懲;四是制定嚴(yán)密詳細(xì)的責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則,增強(qiáng)其責(zé)任追究的可行性,堅(jiān)持“誰(shuí)檢查,誰(shuí)負(fù)責(zé)”,確保各項(xiàng)制度得到嚴(yán)格執(zhí)行。
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