本文結(jié)合工作實踐,對于完善財政支農(nóng)資金管理長效機(jī)制,提出以下工作思路。
一、財政支農(nóng)資金管理中存在的主要問題
根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策和財政支農(nóng)工作的特點,各地結(jié)合具體情況,在認(rèn)真貫徹增加農(nóng)業(yè)投入的指示精神、大力加大對農(nóng)業(yè)的投入上,做了大量的工作,為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。但目前財政支農(nóng)資金在政策、資金管理和使用上還存在著許多問題,主要表現(xiàn)在:
(一)財政投入不足
一是財政支農(nóng)資金投入總量不足?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。”在實際操作中,農(nóng)業(yè)投入不足,達(dá)不到增長幅度的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。
二是財政預(yù)算投入少。地方財政收入增長緩慢,收支結(jié)構(gòu)不合理,支農(nóng)資金投入事業(yè)費比重較大,支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、改善生活環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的資金比重較小。許多縣鄉(xiāng)財政捉襟見肘,用于解決工作人員工資、維持吃飯財政的現(xiàn)狀一時難以改變,支農(nóng)資金依賴于上級財政,無法與上級支農(nóng)投入要求相匹配,實際投入支農(nóng)的預(yù)算資金比例小。
(二)財政管理體制不順
由于大部分財力上劃到上級財政,造成縣級財政經(jīng)常性收入大幅度減少,在保財政供養(yǎng)人員工資等剛性支出的壓力下,安排其它資金難免會促襟見肘,這也是縣級財政安排支農(nóng)資金比例逐年下降的主要原因。這種體制造成部分縣級財政收入雖然連年增長,但可用財力難以保障政府機(jī)關(guān)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。財政管理體制導(dǎo)致的財政財力支解,平均分配資金,影響到了財政支農(nóng)資金的政策支持效果,分配撥付制度制約支農(nóng)資金發(fā)揮最大的效益。
(三)財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理
對生產(chǎn)性投入低而對非生產(chǎn)性投入高,具體為財政安排支農(nóng)支出主要用于農(nóng)業(yè)主管部門的人員經(jīng)費,對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會化服務(wù)體系缺乏必要的資金投入。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會化服務(wù)體系中,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的份額較高,農(nóng)林水等部門科技三項費用占農(nóng)業(yè)支出的比重持續(xù)下降。
(四)財政投入效益不高
由于支農(nóng)資金主管部門多,缺乏歸口綜合管理,致使資金管理松散,分散重復(fù)使用多,領(lǐng)導(dǎo)個人支配使用的隨意性大,分散重復(fù)使用相當(dāng)普遍,沒有嚴(yán)格按照預(yù)算方案執(zhí)行,將支農(nóng)資金撒“胡椒面”,分散撥付到各個部門或鄉(xiāng)村使用,點、線、面統(tǒng)籌發(fā)展不突出,真正用于項目建設(shè)上的少,項目資金整合效應(yīng)差,白白浪費的多。
二、加強(qiáng)支農(nóng)資金管理的措施建議
(一)狠抓資金投入,完善資金保障機(jī)制
不斷拓寬資金來源渠道,完善資金投入體系,確保財政支農(nóng)資金增長的穩(wěn)定性和持續(xù)性。
一是著力多予,加大投入。要按照“讓公共財政的陽光普照農(nóng)村”的理財思路,在“多予”上做文章,加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度,積極落實財政預(yù)算內(nèi)資金,切實做到“財政預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出計劃安排和實際執(zhí)行數(shù)增長幅度要高于財政總支出計劃和實際執(zhí)行數(shù)的增長幅度,財政支農(nóng)總投入的增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度”,健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制,增強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力。
二是整合資金,盤活存量。新農(nóng)村建設(shè)的組織發(fā)動主要在縣級政府,資金整合的工作重點也應(yīng)在縣級。要以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī),加快建立縣級支農(nóng)資金整合平臺,按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責(zé)”原則,以縣級財政部門為主體,強(qiáng)化項目之間、部門之間的資金整合力度,將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等涉農(nóng)資金實行統(tǒng)籌調(diào)度,發(fā)揮資金使用的“拳頭”效應(yīng)。
三是選準(zhǔn)載體,用好增量。本著“有所為,有所不為”和“試點示范,以點帶面”的原則,各級財政部門要找準(zhǔn)抓手,以政府的增量資金引導(dǎo)存量資金、金融資金和社會資金投身新農(nóng)村建設(shè)。同時,認(rèn)真落實提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)、提高土地出讓總價款用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比例以及新增建設(shè)用地有償使用費用于耕地開發(fā)整理等各項支農(nóng)政策。
四是廣開渠道,激勵投入。創(chuàng)新財政支農(nóng)資金使用方式,發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和集聚效應(yīng),采取財政補(bǔ)助、貼息、投資參股、以物代資、以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、獎補(bǔ)結(jié)合等激勵方式,鼓勵農(nóng)民和企業(yè)充分利用市場機(jī)制進(jìn)行融資擴(kuò)張和發(fā)展,逐步形成以政府投入為導(dǎo)向、信貸投入為依靠、農(nóng)民和集體投入為主體、社會資金為重要來源的多元投資體系。
(二)狠抓結(jié)構(gòu)優(yōu)化,促進(jìn)農(nóng)村加快發(fā)展
根據(jù)建設(shè)新農(nóng)村和公共財政的總體要求,切實解決好支農(nóng)資金“往哪里投”的問題。
一是支持農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展。按照中央“今后每年新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費,主要用于農(nóng)村”,積極整合義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、村級組織建設(shè)、獎優(yōu)免補(bǔ)、農(nóng)村扶貧等資金,通過增加“輸血”量,重點放在農(nóng)村公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供上,認(rèn)真落實各項惠農(nóng)支農(nóng)政策,加大環(huán)保投入力度,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力,加快重構(gòu)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展體系。
二是支持培育和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點,整合目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織等專項資金,根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢,注重打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺,支持名優(yōu)特新產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技成果的推廣和普及,提高農(nóng)業(yè)科技成果的利用率,使科學(xué)技術(shù)迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力,形成強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)支撐,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)村發(fā)展。
(三)狠抓制度建設(shè),提升依法理財水平
堅持依法行政、依法理財,完善財政支農(nóng)資金管理的各項規(guī)章制度,提高規(guī)章制度的執(zhí)行力。
一是全面梳理現(xiàn)有管理制度。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺,目前一些專項資金管理規(guī)定已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢的要求,對與現(xiàn)行法律法規(guī)不相符、與公共財政要求不匹配的內(nèi)容及時進(jìn)行修訂和調(diào)整,進(jìn)一步充實和完善相關(guān)內(nèi)容;對沒有建立管理制度和辦法的“漏項”,要抓緊調(diào)查研究,盡快制定相關(guān)制度辦法,及時填補(bǔ)制度建設(shè)中的“空白”,確保每個管理環(huán)節(jié)都有制度覆蓋,不留死角。
二是加快完善管理制度體系。加強(qiáng)各項管理制度的有機(jī)銜接,將支農(nóng)資金使用范圍、分配、撥付、使用、管理、監(jiān)督和農(nóng)業(yè)財政支出預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效考評、監(jiān)督管理及項目申報、論證、評審、審批等各環(huán)節(jié)以制度化的形式確定下來,逐步建立科學(xué)合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農(nóng)資金管理制度體系。
(四)狠抓機(jī)制創(chuàng)新,提高資金使用效益
一是創(chuàng)新預(yù)算管理模式。各級財政部門和農(nóng)口財務(wù)部門要做好部門預(yù)算的項目立項、資金整合、預(yù)算執(zhí)行、資金運(yùn)行等工作,增強(qiáng)預(yù)算的約束力;完善支農(nóng)項目儲備庫管理制度,按照國家財政支農(nóng)的有關(guān)政策和項目申報指南,結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢,分門別類建立縣級支農(nóng)項目儲備庫;推進(jìn)協(xié)同理財,明確各級主管部門的職能,劃清各主管部門所負(fù)責(zé)規(guī)劃和管理的農(nóng)業(yè)投資項目的權(quán)責(zé),歸口安排農(nóng)業(yè)投資項目,由財政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排投資項目,及時綜合,劃分歸口,分清輕重緩急,確保各部門申報的項目不交叉、不重復(fù)。
二是建立支農(nóng)資金整合機(jī)制。以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī),加快建立縣級支農(nóng)資金整合平臺,按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責(zé)”原則,以縣級財政部門為主體,強(qiáng)化項目之間、部門之間的資金整合力度,將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等涉農(nóng)資金實行統(tǒng)籌調(diào)度,發(fā)揮資金使用的“拳頭”效應(yīng);穩(wěn)步有序擴(kuò)大資金整合范圍,全方位、寬領(lǐng)域地推進(jìn)支農(nóng)資金整合,統(tǒng)籌安排各種渠道的支農(nóng)資金,除特殊用途的資金以外,逐步將財政部門管理的支農(nóng)資金以及農(nóng)口部門預(yù)算用于項目的支出納入整合范圍。
三是創(chuàng)新農(nóng)村金融體系。在強(qiáng)化和完善地方金融監(jiān)管的基礎(chǔ)上,適時適度放寬農(nóng)村金融的市場準(zhǔn)入門檻,重點支持農(nóng)民自主參與、群眾反應(yīng)良好的各種形式合作金融;以農(nóng)村生產(chǎn)要素為切入點,充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,推進(jìn)三個“轉(zhuǎn)變”,即土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變、民間資金向民間資本轉(zhuǎn)變、人力資源向人力資本轉(zhuǎn)變;針對目前農(nóng)村金融產(chǎn)品品種單一,門檻高、要求高、條件苛刻的現(xiàn)實,結(jié)合農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的需求,以需定供,量身定做,創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品,并逐步建立農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)制,緩解新農(nóng)村建設(shè)中的資金缺口。
(五)狠抓資金監(jiān)管,規(guī)范支農(nóng)資金管理
一是理順管理體制。著力解決財政支農(nóng)資金管理、監(jiān)督中既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的體制問題,要逐步實行由專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對財政支農(nóng)資金的分配、管理、使用全程的跟蹤監(jiān)督,針對支農(nóng)資金管理的薄弱環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和地區(qū),采取有效措施,杜絕支農(nóng)資金違法違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。
二是嚴(yán)格項目管理。加強(qiáng)項目和資金的配套管理,規(guī)范項目立項和資金分配,使項目和資金相互銜接,實現(xiàn)“雙贏”;把好項目申報關(guān)口,對申報項目的合法性、合理性認(rèn)真審核,杜絕無序申報、重復(fù)申報和隨意申報;嚴(yán)格項目立項程序,堅持執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)文本管理制度,推行項目招投標(biāo)制、公示公告制和專家評審制,提高立項環(huán)節(jié)的科學(xué)性、公平性和透明度;落實項目建設(shè)責(zé)任制,嚴(yán)格實行項目法人制、招投標(biāo)制、工程管理制、合同制和竣工驗收制,通過項目論證、立項、招標(biāo)、施工監(jiān)理和竣工驗收,形成責(zé)權(quán)利對稱統(tǒng)一的責(zé)任管理體制。
三是深化監(jiān)管體系。把加強(qiáng)監(jiān)督管理工作擺在重要位置,實行對支農(nóng)資金全程監(jiān)控,積極推進(jìn)支農(nóng)資金國庫集中支付制度或縣級報賬制度,嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度;逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金管理使用機(jī)制,研究制定財政支農(nóng)資金使用績效評價指標(biāo)體系,逐步將考核結(jié)果與預(yù)算編制結(jié)合起來、與資金分配結(jié)合起來;加強(qiáng)對部門預(yù)算、支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)財政管理情況的檢查,建立情況通報制度,實行獎懲結(jié)合、獎罰分明的考核機(jī)制;充分發(fā)揮人大、政協(xié)和審計部門、中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會群眾的監(jiān)督作用,增強(qiáng)支農(nóng)資金使用管理的透明度和公信力。
