一、概況
現(xiàn)代公共預(yù)算體制形成于18世紀(jì)末和19世紀(jì)初。不過,現(xiàn)在一般將這種預(yù)算體制稱為傳統(tǒng)預(yù)算體制。在過去的70多年中,西方國家一直在對19世紀(jì)建立起來的傳統(tǒng)預(yù)算模式進(jìn)行改革。從20世紀(jì)30年代開始,先后涌現(xiàn)出了績效預(yù)算(3050年代)、計劃項目預(yù)算(60年代)、零基預(yù)算(70年代)和新績效預(yù)算(80年代至今)。新績效預(yù)算繼承了以前預(yù)算改革的一些有價值的成分,同時進(jìn)行了新的探索。與以前的預(yù)算改革相比,新績效預(yù)算是一次更為全面和徹底的改革。它不僅像80年代以前的預(yù)算改革那樣繼續(xù)努力改進(jìn)資源配置的效率,并就這個問題提出了迄今為止可能是最合理的結(jié)局模式,而且也在總額控制和運(yùn)行效率方面進(jìn)行了改革。另外,80年代以前的預(yù)算改革都是純粹的預(yù)算改革,并沒有配套的改革公共部門其他部分,而新績效預(yù)算則是整個公共部門重新構(gòu)造的一個部分,這樣就可能解決一些以前改革所不能解決的問題。但是,國內(nèi)對于新績效預(yù)算的理解存在一些不準(zhǔn)確的地方,比如,將50年代的績效預(yù)算與新績效預(yù)算視為等同。
二、新績效預(yù)算的優(yōu)點
(一)算管理的“目的”而不是“手段”
傳統(tǒng)預(yù)算模式也有績效追求,但是,它往往強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算投入的使用是否嚴(yán)格遵守財政紀(jì)律,例如是否嚴(yán)格遵守預(yù)算上限、事前分配的額度、特定的采購程序和支付程序等。但是這種績效模式最終導(dǎo)致預(yù)算管理者將控制的重點集中到對于資金使用規(guī)則的遵守,久而久之,就會忽略其真正目的,形成一種只重視控制投入而忽略了支出的最終目的的官僚思維。
績效預(yù)算將預(yù)算決策的重點從花多少錢轉(zhuǎn)向生產(chǎn)了多少公共服務(wù),從而強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)公共服務(wù)的效率。但政府花費一定數(shù)量的公共資金最終目的并不僅僅是為了獲得某種產(chǎn)出,而是為了解決某種社會問題。
新績效預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是一定數(shù)量的公共資金支出后必須實現(xiàn)某種社會期望的結(jié)果。在新績效預(yù)算中,預(yù)算機(jī)構(gòu)放棄了對預(yù)算撥款的使用進(jìn)行控制的傳統(tǒng)模式。但是,這種分權(quán)是有條件的,它要求支出機(jī)構(gòu)必須確保實現(xiàn)某種社會所希望的預(yù)算結(jié)果。如果資金支出后沒有實現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果,支出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就要承擔(dān)管理上的責(zé)任。所以,新績效預(yù)算使得預(yù)算改革最終完成了從手段到目的的轉(zhuǎn)移。
(二)改變支出結(jié)構(gòu)的動機(jī)
預(yù)算實踐表明,支出部門存在著一種支出沖動。因為,在傳統(tǒng)預(yù)算模式下,只要支出機(jī)構(gòu)遵守了相應(yīng)的規(guī)則和程序,即使資金使用后沒有產(chǎn)生出什么實質(zhì)結(jié)果,支出機(jī)構(gòu)也不會受到懲罰。于是,支出機(jī)構(gòu)就會傾向于向預(yù)算機(jī)構(gòu)要更多的資金。因為這種錢花起來實在很容易。
新績效預(yù)算是一種旨在改變支出機(jī)構(gòu)動機(jī)的預(yù)算模式。在新績效預(yù)算的資源配置過程中,預(yù)算機(jī)構(gòu)與支出機(jī)構(gòu)簽訂績效合同,支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求必須與某種和政府目標(biāo)相關(guān)的結(jié)果相聯(lián)系,而且,支出機(jī)構(gòu)在使用了預(yù)算經(jīng)費后必須實現(xiàn)該結(jié)果,否則就要承擔(dān)管理責(zé)任。這種預(yù)算模式之所以能夠改變支出機(jī)構(gòu)的動機(jī)是因為,在這種預(yù)算模式下,預(yù)算經(jīng)費支出后必須根據(jù)績效合同向預(yù)算機(jī)構(gòu)提供某種預(yù)算的結(jié)果,比如,警察局在支出了經(jīng)費后必須將犯罪率下降到某個百分點。簡單的說,在這種模式下,資金花費后的管理責(zé)任是非常明確的,錢花了后必須確保結(jié)果實現(xiàn)。因此,在這種模式下,由于錢不好花,支出機(jī)構(gòu)就不敢再隨意的亂要錢和亂花錢。
(三)鼓勵創(chuàng)新與節(jié)約
在新績效預(yù)算下,預(yù)算機(jī)構(gòu)放棄了傳統(tǒng)預(yù)算中實行的那種嚴(yán)格的“外部控制”,管理者可以根據(jù)環(huán)境的變化以及部門的特點來選擇最佳的投入組合方式生產(chǎn)公共服務(wù),可以將資金從一個科目轉(zhuǎn)移到另一個科目,甚至從一個項目轉(zhuǎn)移到另一個項目。因此,支出部門就有能力和有條件在管理上進(jìn)行創(chuàng)新。同時,績效合同中確定支出部門在結(jié)果上的責(zé)任也迫使管理者在管理上進(jìn)行創(chuàng)新。所以,這種預(yù)算模式對管理者形成了一種創(chuàng)新的壓力。
(四)相對簡單
和以前的預(yù)算改革模式相比,例如與零基預(yù)算相比,新績效預(yù)算比較簡單。它不像零基預(yù)算那樣要求對所有的支出項目進(jìn)行全面的評估和審查,并進(jìn)行排序。它也不像計劃項目預(yù)算那樣在預(yù)算編制過程中要仔細(xì)分析和建立項目,并要進(jìn)行非常復(fù)雜的社會成本與收益分析。因此,新績效預(yù)算所需要的預(yù)算信息的規(guī)模與數(shù)量比以前預(yù)算改革模式都要小。
三、新績效預(yù)算對中國的啟示
首先,新績效預(yù)算對于績效尤其是結(jié)果的強(qiáng)調(diào)對于中國預(yù)算改革來說是非常值得借鑒的。中國的部門預(yù)算改革已經(jīng)實施了快10年,并已經(jīng)取得了一些成績,但是,各級政府在編制預(yù)算和分配資金時很少考慮績效,而且,對于預(yù)算執(zhí)行的審計也主要是一種常規(guī)審計,很少進(jìn)行績效審計。因此,目前的預(yù)算改革仍然不能真正解決資源配置低效率的現(xiàn)狀。所以,應(yīng)該在以后的改革中逐步引入結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。
其次,新績效預(yù)算通過簽訂績效合同來改變支出機(jī)構(gòu)的支出動機(jī)的做法也有助于解決中國預(yù)算過程中普遍存在的支出沖動。現(xiàn)有體制下,由于沒有明確要求各部門承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任和管理責(zé)任,因此,各個部門都傾向于要更多的錢。目前,財政部門主要采用下達(dá)控制數(shù)的方法來抑制各個部門的支出沖動。但是,這并不能從根本上解決問題。因此,條件可能時,應(yīng)該借鑒新績效預(yù)算設(shè)計激勵合同的做法,從根本上引導(dǎo)各個部門改變支出動機(jī)。
第三,新績效預(yù)算在實行目標(biāo)和總額集中控制的過程中采取的一些改革措施有助于解決目前中國公共預(yù)算中存在的一個非常重要的問題,即政策過程與預(yù)算過程的分離。政策過程與預(yù)算過程的分離是許多國家的公共預(yù)算都存在的一個問題,尤其以發(fā)展中國家最為嚴(yán)重。在中國,由于政策制定體制碎片化、預(yù)算體制碎片化的局面未從根本上得到改變、預(yù)算機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)利與獨立性、政策制定者的預(yù)算觀念淡薄等原因,這一問題就更為嚴(yán)重。例如,雖然中國的部門預(yù)算改革正在將絕大部分財政資金的分配權(quán)逐漸集中到財政部門,但是,在目前的體制下,財政部門作為預(yù)算機(jī)構(gòu)并不能控制政策,因此,政策制定實際上是在財政部門主導(dǎo)的預(yù)算編制過程之外的。發(fā)達(dá)國家的新績效預(yù)算改革為了實現(xiàn)目標(biāo)和總額控制而采取的一些做法,例如通過機(jī)構(gòu)改革來整合政策與預(yù)算過程、發(fā)展和實施自動滾動的多年期支出框架等做法,都對解決中國預(yù)算中存在的這一問題有著非常重要的借鑒意義。
四、總結(jié)
然而,這并不等于說我國的預(yù)算改革現(xiàn)在就應(yīng)該、就可以采取新績效預(yù)算。一個國家在選擇預(yù)算模式時必須考慮自己所處的預(yù)算發(fā)展階段。處于不同預(yù)算發(fā)展階段的國家,最迫切需要解決的預(yù)算問題是不一樣的。同時,處于不同預(yù)算發(fā)展階段的國家所具有的預(yù)算管理基礎(chǔ)條件也是不同的。總體來看,中國目前仍處在預(yù)算發(fā)展的初級階段?，F(xiàn)階段預(yù)算改革最迫切需要解決的問題是加強(qiáng)預(yù)算控制,而不應(yīng)急于采用新績效預(yù)算。同時,實行新績效預(yù)算需要的一些必要條件我國現(xiàn)在還不具備,例如缺乏必需的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力等。因此,目前新績效預(yù)算只能是中國預(yù)算改革的一個遠(yuǎn)期目標(biāo)。
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