一、高校財務(wù)管理體制演變及分級管理體制的確立
為適應(yīng)高等教育快速發(fā)展的需要，1997年6月，財政部、國家教委印發(fā)了關(guān)于《高等學(xué)校財務(wù)制度》的通知。《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定，高校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制。也就是說，在高校的財務(wù)管理體制中，有兩種模式可供選擇，即“集中管理模式”和“分級管理模式”。所謂分級管理就是適當(dāng)下放財權(quán)，二級單位日常的財務(wù)管理活動由各二級單位自行負(fù)責(zé)，學(xué)校主要通過制定全校的財經(jīng)政策、財經(jīng)紀(jì)律、規(guī)章制度等，對各二級單位的財務(wù)活動進行宏觀調(diào)控，并對其進行財務(wù)監(jiān)督，同時各二級單位在業(yè)務(wù)上接受學(xué)校一級財務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，其實質(zhì)是對高校財權(quán)的分權(quán)管理。這一制度的出臺，為高校財務(wù)實行分級管理提供了法律依據(jù)，各高校根據(jù)自身的情況，適時實行了財務(wù)的分級管理。
二、高?，F(xiàn)行分級財務(wù)管理體制存在的問題
1.二級財務(wù)制度不健全，沒有設(shè)置專業(yè)崗位
目前高校全校性的財務(wù)規(guī)章制度都比較健全和完善，但大多存在重一級財務(wù)，輕二級財務(wù)的現(xiàn)象。在逐步下放財權(quán)給各二級院系時，與其承擔(dān)權(quán)責(zé)相應(yīng)的二級財務(wù)管理的規(guī)章制度、內(nèi)部控制制度卻未完全形成。由于規(guī)章制度缺乏，以及二級單位財務(wù)人員沒經(jīng)過專業(yè)的會計技能培訓(xùn)，沒有做到持證上崗，會計基礎(chǔ)工作薄弱，會計崗位責(zé)任制不明確，會計核算不符合有關(guān)制度，在一定程度上造成對二級核算單位財務(wù)管理和監(jiān)督失控。
2.管理職責(zé)不明確，經(jīng)濟責(zé)任難以落實
雖然財政部、教育部曾聯(lián)合下文《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟責(zé)任制加強財務(wù)管理的幾點意見》，也只強調(diào)，“建立健全校(院)經(jīng)濟責(zé)任制”。對于高校內(nèi)部二級院系領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任，由于缺乏科學(xué)的考核評價辦法，無從考核。由于沒有明確的規(guī)章制度，而無實質(zhì)義務(wù)，經(jīng)濟責(zé)任難以真正落實到人。
3.預(yù)算管理不完善，缺乏計費使用計劃
目前，國內(nèi)高校財務(wù)部門在制定預(yù)算時，多是根據(jù)學(xué)?？傮w經(jīng)費規(guī)模的大小結(jié)合各院(系)師生人數(shù)、工作量等情況直接確定各院系各項經(jīng)費預(yù)算，很少征求各二級院系的意見。部分高校即使要求二級單位做預(yù)算，但撥給的經(jīng)費與預(yù)算又有較大的差距。差距形成后多數(shù)高校有沒有要求二級單位重新預(yù)算。多數(shù)高校只對其二級學(xué)院進行總量控制，未要求二級學(xué)院編報經(jīng)費使用計劃，也無法落實對具體支出項目的控制。出現(xiàn)了許多虛報、瞞報和支出造假現(xiàn)象。
4.考核、監(jiān)督缺位
在預(yù)算考核上，未建立相應(yīng)的跟蹤、分析和評價制度。部分高校雖有二級經(jīng)費使用科目，但在使用數(shù)量、比例方面沒有科學(xué)的論證，難以對各部門的各項預(yù)算經(jīng)費做出準(zhǔn)確、具體的分析評價，對資金的使用效益也難以正確、完整的評價，容易造成預(yù)算內(nèi)容不實、預(yù)算約束不強和預(yù)算執(zhí)行不了的情況。
三、高?，F(xiàn)行分級財務(wù)管理體制存在問題的原因分析
1.高校二級院系責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一是問題的根源
在實施分級管理過程中，大多高校未能及時從單一的傳統(tǒng)管理體制中轉(zhuǎn)換角色，對新的利益主體認(rèn)識不足，出現(xiàn)了只重如何組織收入，而忽略了對二級院系的制度建設(shè)和約束，導(dǎo)致二級院系利益機制缺失，各二級院系只有利益，沒有責(zé)任，只有權(quán)利，沒有義務(wù)。毫無疑問，對于掌管大量財富而又沒有責(zé)任和約束的利益團體來說，無疑將逐步淪為某些“小集團”截取利益的工具，成為腐敗的溫床。
2.高校二級財務(wù)管理的內(nèi)部控制制度缺失是問題產(chǎn)生的直接原因
完善的規(guī)章制度及制度的正確執(zhí)行，是確保高校各項財務(wù)工作規(guī)范、有效進行的重要保證。目前各高校二級院系與其承擔(dān)責(zé)任相應(yīng)的二級財務(wù)管理的規(guī)章制度、內(nèi)部控制制度卻未完全形成，導(dǎo)致對各二級院系對收入、支出控制無力，甚至有的二級院系的收入或支出脫離學(xué)校的財務(wù)管理，從而形成了形形色色的“小金庫”、“小錢柜”。 3.學(xué)校考核監(jiān)督的缺位是問題擴大化的助推器
2004年10月，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進一步加強直屬高校資金安全管理的若干意見》明確規(guī)定“各高校應(yīng)按照財政部、監(jiān)察部《關(guān)于試行會計委派制度工作的意見》的有關(guān)規(guī)定，對二級單位實行會計委派制度”。而事實上絕大多數(shù)高校并沒有認(rèn)真推行實施。學(xué)校的監(jiān)管要么難以堅持原則，要么被架空，普遍出現(xiàn)了“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔 爆F(xiàn)象，最終導(dǎo)致對二級院系的財務(wù)監(jiān)督難以真正落到實處。
4.政府采購制度變通執(zhí)行是支出中造假根源
?。?）高校實行分級財務(wù)體制，而政府采購管理部門只對學(xué)校，不對學(xué)校的二級機構(gòu)；（2）部分高校不重視《政府采購法》，同時政府采購管理部門缺乏對高校具體情況的研究；（3）由于高校層次、隸屬關(guān)系與地理位置各異，國家、省、市級政府采購機構(gòu)管理權(quán)限的劃分不一致，使部分高校的采購脫離了政府采購管理。這些問題的存在，促使部分高校變通執(zhí)行政府采購制度，從而出現(xiàn)了大量支出造假的現(xiàn)象。
四、規(guī)范高校財務(wù)分級管理的對策分析
1.制定二級財務(wù)管理制度，完善經(jīng)濟責(zé)任
制定和完善相應(yīng)的二級管理財務(wù)制度，使“分級管理”的財務(wù)工作落到實處。高校要建立健全以各二級單位為責(zé)任中心的，體現(xiàn)“事權(quán)與財權(quán)”、“辦事與用錢”、“責(zé)任與利益”相一致的原則，多層次的經(jīng)濟責(zé)任體系，從而使學(xué)校的經(jīng)濟責(zé)任制的內(nèi)容貫穿于財經(jīng)工作的全過程。
2.建立高校二級預(yù)算管理體系
建立與學(xué)校內(nèi)部的財務(wù)管理體制相適應(yīng)的，以“宏觀調(diào)控，微觀搞活”為目標(biāo)，以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”為原則，靠有效的內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任制和完善的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)運行的二級預(yù)算管理體系。這種經(jīng)費管理模式，使院系在財務(wù)上具有獨立的權(quán)力和大的空間，為院系在制定、實施各項政策，開展各項工作提供了一個保障的平臺。也有助于院系開源節(jié)流，提高效益，改善教師待遇，促使資金使用更有效、更合理。
3.規(guī)范財務(wù)管理，建立健全審計監(jiān)控制度
一方面校一級財務(wù)作為為財務(wù)管理的職能部門，有責(zé)任和權(quán)力對校二級財務(wù)機構(gòu)的資金運作、財務(wù)管理方面進行監(jiān)督檢查。另一方面是要建立和完善學(xué)校的審計監(jiān)控制度。學(xué)?？梢酝ㄟ^內(nèi)設(shè)審計部門定期或不定期對二級學(xué)院的財務(wù)賬目進行抽查和審計，對財務(wù)監(jiān)督進行再監(jiān)督，以有效地減少和防止二級學(xué)院經(jīng)濟違法犯罪現(xiàn)象。
4.加強財會隊伍建設(shè)，提高財會人員素質(zhì)
會計人員是單位財務(wù)管理和會計核算工作的重要承擔(dān)者，一方面要配備專職人員，一方面要加強對二級學(xué)院負(fù)責(zé)人的財務(wù)知識培訓(xùn)，特別是對《會計法》的學(xué)習(xí)，使他們認(rèn)識到單位負(fù)責(zé)人是會計責(zé)任主體，有了思想認(rèn)識的提高，財會人員就會有一個良好的工作環(huán)境。
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(作者單位：黃淮學(xué)院財務(wù)處）
