摘要：1994年的分稅制改革后，我國中央與地方稅權(quán)的劃分得到了初步規(guī)范，但稅權(quán)的劃分仍然存在著諸多不規(guī)范、不科學(xué)、不穩(wěn)定的因素。我國地方稅發(fā)展的嚴(yán)重滯后就是稅權(quán)劃分不合理的一個集中體現(xiàn)。建立規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分模式，對于促進(jìn)地方稅發(fā)展、完善分稅制、促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展都具有十分重要的意義。
關(guān)鍵詞：稅權(quán)；分稅制；地方稅
稅權(quán)(Taxation Power)，是指國家的稅收管轄權(quán)，即國家在稅收領(lǐng)域所擁有和行使的權(quán)力，主要由稅收立法權(quán)、稅收政策制定權(quán)和稅收征管權(quán)所構(gòu)成。稅權(quán)的劃分是分稅制財政體制的核心內(nèi)容，也是作為稅權(quán)劃分結(jié)果的地方稅存在和發(fā)展的基石。稅權(quán)劃分包括縱向劃分與橫向劃分兩個方面。稅權(quán)的縱向劃分是指在不同級次的同類國家機關(guān)之間，即中央政府與地方政府之間及地方各級政府之間在稅權(quán)方面的劃分與配置。稅權(quán)的橫向劃分是指在相同級次的不同國家機關(guān)之間的稅權(quán)劃分與配置。稅權(quán)在各級政府間的配置，形成了具有一定程度集權(quán)和分權(quán)特征的政府間稅收安排。本文所要研究的是稅權(quán)的縱向劃分與地方稅發(fā)展的關(guān)系問題。
一、我國稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀
迄今為止，我國中央與地方之間、各級地方政府之間的稅權(quán)劃分尚未建立規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的機制。
（一）我國稅權(quán)劃分缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)則，稅權(quán)劃分模式不穩(wěn)定
在法治化水平較高的國家，稅權(quán)的劃分一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機構(gòu)通過的基本法律予以規(guī)范。我國中央與地方稅權(quán)的劃分不是通過立法形式確定的, 而是由國務(wù)院頒布行政法規(guī)加以規(guī)定，使稅權(quán)劃分沒有一個穩(wěn)定的規(guī)則。嚴(yán)格說來，我國中央與地方稅權(quán)劃分實際是一個中央與地方博弈的過程。在這個博弈過程中，博弈雙方都會利用體制的漏洞和規(guī)則的空隙實現(xiàn)自身利益的最大化，最終陷入對博弈雙方都不利的納什均衡 [①]。由于中央與地方稅權(quán)的劃分缺乏穩(wěn)定的規(guī)則，使中央有可能單方面改變“游戲規(guī)則”，地方政府也存在著越權(quán)的極大可能性。
（二）中央集權(quán)過多,地方越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重
實行分稅制財政體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權(quán)。但從現(xiàn)實情況看，在分稅制新體制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破，由此引致的直接后果就是各地越權(quán)的現(xiàn)象一直不斷。在地方缺乏必要稅權(quán)和地方財政收支矛盾日益突出的情況下,地方濫用收費權(quán),或越權(quán)減免稅的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。
（三）我國政府級次過多，稅權(quán)難以劃分清楚
與市場經(jīng)濟成熟國家相比，像我國這樣實行五級政府級次的國家在世界上是少有的。改革開放以來，我國在行政體制和政府機構(gòu)改革方而努力甚多，但成效不佳，尤其是減少政府級次的改革至今尚未觸及。一般地說，政府行政級次少，上下級政府之間的稅權(quán)就比較容易劃分，而一旦政府行政級次過多，上下級政府之間稅權(quán)的劃分就非常困難。1994年我國進(jìn)行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制改革，方向是正確的，但改革不徹底，僅僅初步理順了中央與省級政府之間的財政分配關(guān)系，但省以下各級政府之間的分稅制體制尚未建立，仍然實行雙軌或多軌運行的體制模式，遠(yuǎn)未達(dá)到改革的目標(biāo)。
（四）政府間事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相脫節(jié)
1994年，我國實行分稅制的目的是在明確劃分中央和地方責(zé)權(quán)、利的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)的有機統(tǒng)一。但在分稅制改革以后的實踐中，一方面事權(quán)從“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”向下傾斜，另一方面稅權(quán)從“鄉(xiāng)—縣—市—省—中央”向上層層集中。這樣，在財權(quán)與事權(quán)極不對稱、地方政府入不敷出、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立、地方稅權(quán)缺位的情況下，地方政府往往借助于收費來籌集資金。收費的膨脹不僅擾亂了國民收入的正常分配秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。
二、現(xiàn)行稅權(quán)劃分模式下我國地方稅體系的詬病
我國 1994 年實行的分稅制，雖使地方稅收體系初具雛型，但從嚴(yán)格意義上來說不是規(guī)范、科學(xué)、徹底的分稅制。由于1994年的分稅制改革是在有限的時間和諸多不利條件的制約下進(jìn)行的，在保護(hù)地方既得利益的前提下，實行漸進(jìn)的體制轉(zhuǎn)換和增量調(diào)整，過渡色彩比較濃重，因此難免存在種種不盡如人意的地方，特別是作為分稅制改革的重要組成部分的地方稅體系仍存在許多缺陷，其詬病主要表現(xiàn)在：
（一）地方財權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)不統(tǒng)一，地方稅管理權(quán)限過于集中
實行分稅制的目的是在明確劃分中央和地方責(zé)權(quán)、利的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)的有機統(tǒng)一。但在實踐中，幾乎所有地方稅收的法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等均由中央掌握和頒布，地方只享有征收管理權(quán)及制定一些具體征稅辦活和補充措施的權(quán)限。這種以中央高度集中為特征的地方稅管理體制，使地方政府失去了通過開辟新的地方稅源組織財政收入的規(guī)范理財方式，地方在中央財政困難、對地方轉(zhuǎn)移支付資金有限的情況下，往往求助于各種基金、收費、攤派等不規(guī)范的籌資方式，擾亂了正常的分配秩序，造成不良的影響。同時，地方稅管理權(quán)限的高度集中也不利于地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的具體情況和特點來實施積極靈活的中觀調(diào)控。
（二）地方稅收入規(guī)模較小，缺乏主體稅種
1994年分稅制改革雖然將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，但在實踐中，中央政府為了增加收入，對地方稅制中發(fā)展較好、便于征管、稅源較廣的稅種、稅目作了調(diào)整，不斷增加了中央共享的比例，使得一些地方稅有名無實。在現(xiàn)行稅制中，完全屬于地方固定收入的稅種只有10個 [②]，分別為城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、筵席稅、牧業(yè)稅；具有共享性質(zhì)的稅種有7個，分別為增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅（利息所得稅為中央稅）、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅（證券交易印花稅中央占94%）。在現(xiàn)行地方稅收體系中尚無涉及面廣、調(diào)節(jié)力度強、征管簡化、收入規(guī)模較大且起主導(dǎo)作用的稅種，真正屬于地方稅的稅種大部分收入規(guī)模小、稅源分散、征收難度大。共享稅中中央分享比例較多，地方收入有限?？梢哉f，目前地方稅的收入難以滿足地方財政支出的需要，這不僅影響了地方政府職能的發(fā)揮，也嚴(yán)重削弱了地方政府自主調(diào)控經(jīng)濟的能力。
（三）現(xiàn)行地方稅制內(nèi)外有別，改革滯后
現(xiàn)行地方稅的稅種、稅率、稅額大多還停留在20世紀(jì)80年代以前的水平，且實行內(nèi)外資兩套稅制，即內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；外商投資企業(yè)和外國企業(yè)則適用外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅。內(nèi)外資企業(yè)適用稅種不同，稅收優(yōu)惠不同，稅負(fù)不同，不利于創(chuàng)造一個公平稅負(fù)、平等競爭的投資環(huán)境和稅收環(huán)境，不利于我國稅制與國際稅制接軌。另外，我國現(xiàn)行地方稅制結(jié)構(gòu)也不健全，物業(yè)稅、社會保障稅、遺產(chǎn)稅還未開征，不但使?jié)撛诘亩愂帐杖氚装琢魇?，而且使使地方稅籌資和調(diào)節(jié)職能受到限制。
三、合理的稅權(quán)劃分是地方稅發(fā)展的基石
我國地方稅體系建設(shè)滯后的原因既有財稅體制改革的不徹底積累的弊病，又有相關(guān)體制改革不落實的拖累，但稅權(quán)劃分的不合理和不穩(wěn)定是導(dǎo)致地方稅建設(shè)滯后的一個最重要的原因。
首先，從地方稅產(chǎn)生來看，稅權(quán)劃分是地方稅產(chǎn)生的一個重要前提。從歷史上看，君主出于管理的需要，從夏朝開始設(shè)立了地方政府，而地方政府的出現(xiàn)客觀上要求有一定的財權(quán)、稅權(quán)作保障。因此，稅權(quán)就有必要在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，這種劃分既包括稅種的劃分也包括稅收管理權(quán)限的劃分，而地方稅的產(chǎn)生就是稅種在中央與地方之間進(jìn)行劃分的結(jié)果。從這個意義上看，由于地方政府的出現(xiàn)使得稅權(quán)劃分有了必要，而稅權(quán)的劃分又為地方稅的產(chǎn)生提供了重要的前提條件。
其次，合理、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分可以激勵地方政府大力發(fā)展地方稅。從博弈論的角度來看，一個沒有法律約束的且不穩(wěn)定的稅權(quán)劃分實際上是中央政府與地方政府在事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)的劃分上進(jìn)行動態(tài)博弈的過程。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國芝加哥大學(xué)教授羅伯特•盧卡斯在20世紀(jì)70年代提出了理性預(yù)期原理，他說：“當(dāng)人們的預(yù)期是無偏的，并且使用了可以獲取的全部信息的時候，他們便有了合乎理性的預(yù)期。事實上，也正是這種理性預(yù)期使大家不停的運作”。在不存在穩(wěn)定規(guī)則的情況下，中央從維護(hù)其自身利益角度出發(fā)，會隨時改變稅權(quán)劃分規(guī)則，強調(diào)集權(quán)，只有當(dāng)過度集權(quán)的消極影響極為明顯時，中央才又考慮向地方適當(dāng)放權(quán)。地方政府由于對地方稅收入的歸屬和管理權(quán)限的劃分沒有穩(wěn)定的、合乎理性的預(yù)期，自然就失去了發(fā)展地方稅的動力。因此，只有合理的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的稅權(quán)劃分才可以有效激勵地方政府大力發(fā)展地方稅。
四、完善我國稅權(quán)劃分的思路
如何科學(xué)合理劃分稅權(quán)，客觀上說，是由一個國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平、政治經(jīng)濟制度、宏觀經(jīng)濟管理水平?jīng)Q定的。我國的稅權(quán)模式確定為哪一種較適宜?應(yīng)根據(jù)我國的國情及借鑒國際經(jīng)驗來確定。
（一）通過立法的形式確定我國稅權(quán)劃分的規(guī)則和模式
建立科學(xué)、合理、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分模式，需要法律的保障。當(dāng)前，我國要加快制訂稅收基本法，通過制定稅收基本法把稅權(quán)劃分的指導(dǎo)思想、劃分的原則、劃分的模式等問題以法律的形式明確下來。
（二）合理集權(quán),適度分權(quán)是稅權(quán)劃分的總原則
我國是單一制集權(quán)國家,客觀上要求中央宏觀調(diào)控有主動權(quán),就稅權(quán)而言,必須確保相當(dāng)程度的稅權(quán)集中。同時,在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,需要稅收政策的統(tǒng)一,在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)公平稅負(fù),消除地方之間稅收的攀比和惡性競爭。另一方面,我國又是一個大國,各地自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平很不均衡,財政能力和稅源情況也有很大差別,只有適度分權(quán),將必要的稅權(quán)賦予地方,才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況,挖掘稅收潛力,改善財政狀況,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展,發(fā)揮地方稅收職能。另外,現(xiàn)行的不少稅種具有明顯的地方特色，無法在全國范圍內(nèi)普遍開征,只有適度分權(quán),才能促使地方因地制宜地開辟本地稅源,規(guī)范收費行為,建立起符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行特點的分稅制體系。
（三）減少政府層級，奠定稅權(quán)劃分基礎(chǔ)
從我國經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的現(xiàn)實來看，我國實行五級政府級次不僅造成了機構(gòu)臃腫和行政支出龐大，而且不利于稅權(quán)的合理劃分。因此，筆者建議，在條件成熟的情況下，把我國“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級政府級次改成“中央—省—縣”三級政府級次。但短期來看，精簡政府層級的改革不太可能推行。因此，目前，我們主要是著力推行財政層級的改革。鑒于目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政基本無稅可分的現(xiàn)實，可考慮撤銷鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級財政，財權(quán)上移到縣級。這樣，由目前的五級財政管理體制變成四級，為中央與省級政府、省與市、市與縣合理分權(quán)奠定基礎(chǔ)。
（四）合理劃分事權(quán)、財權(quán)與稅權(quán)
事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級政府的財權(quán)、稅權(quán)，這是建立完善、規(guī)范的分級財政體制的核心和基礎(chǔ)。我們應(yīng)按照各級政府的職能以及公共產(chǎn)品的級次以法律形式科學(xué)、規(guī)范地界定各級政府的事權(quán)，做到各行其職，避免中央與地方事權(quán)交叉重疊。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的分稅制原則，在事權(quán)界定清楚的基礎(chǔ)上劃清其財權(quán)，即按照各級政府的事權(quán)，劃分出各級政府的財政支出，再根據(jù)各級政府的財政支出，確定其財政收人，劃分各自稅種和稅收收入，做到中央應(yīng)辦的事由中央財政負(fù)擔(dān)，地方應(yīng)辦的事由地方財政負(fù)擔(dān)，各級政府都應(yīng)有相應(yīng)的財權(quán)和財力作保證，這是解決現(xiàn)行分稅制財政體制存在問題的關(guān)鍵所在。正確界定中央與地方財權(quán)，關(guān)鍵在于劃分稅權(quán)。科學(xué)、合理地配置中央與地方的稅種，使其都擁有主體稅種和較為充足的稅源，保證各級政府財權(quán)和財力。因此，要規(guī)范政府行為，必須使事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一，用稅權(quán)保財權(quán)，用財權(quán)保事權(quán)。
(五)科學(xué)、合理地劃分稅種
中央與地方之間科學(xué)合理地劃分稅種，是實施分稅制財政體制的一個核心問題，也是構(gòu)建地方稅體系的前提和基礎(chǔ)。它不僅關(guān)系到各級政府的財政利益，也關(guān)系到分稅制財政體制能否正常運行。稅種的劃分應(yīng)遵循受益準(zhǔn)則、集散準(zhǔn)則、規(guī)模準(zhǔn)則和便利準(zhǔn)則。對宏觀經(jīng)濟影響大、稅源豐裕、稅收規(guī)模大，以及維護(hù)國家權(quán)益的稅種，如增值稅、消費稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、關(guān)稅等，應(yīng)劃歸中央稅或中央地方共享稅。其他各稅劃歸地方稅，包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、耕地占用稅、印花稅、遺產(chǎn)贈與稅、資源稅等。隨著稅制改革的進(jìn)一步完善，根據(jù)中央、地方各自占稅收收入的比例關(guān)系，盡量少設(shè)或不設(shè)共享稅，以杜絕稅制設(shè)計上稅種劃分不清，從而引起兩套稅務(wù)機構(gòu)在稅收管理過程中的矛盾和不規(guī)范行為發(fā)生。
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作者：彭禮壽 文章來源：中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院
