《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃)，全面闡述了今后審計(jì)工作的目標(biāo)。規(guī)劃指出,今后的財(cái)政審計(jì)就是要突出“一個(gè)重點(diǎn)”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，形成“兩個(gè)拳頭”。作為審計(jì)署的派駐地方審計(jì)機(jī)關(guān)的特派辦，如何把握規(guī)劃實(shí)質(zhì), 轉(zhuǎn)換角色，全面提高財(cái)政審計(jì)質(zhì)量有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、把握五年規(guī)劃的精神實(shí)質(zhì)，充分認(rèn)識(shí)財(cái)政審計(jì)出現(xiàn)的新問(wèn)題。
（一）要充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共財(cái)政體制滯后的矛盾。改革開(kāi)放的二十年來(lái),我國(guó)經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程,財(cái)政體制發(fā)生了較大變化,為改革開(kāi)放和社會(huì)主義事業(yè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的財(cái)力支持。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入，特別是我國(guó)加入世貿(mào)組織，我國(guó)財(cái)政體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)要求尚有距離，體制缺陷初顯端倪。財(cái)政改革長(zhǎng)時(shí)間主要集中在收入分配領(lǐng)域，財(cái)政支出改革管理方面的改革以顯得嚴(yán)重滯后，傳統(tǒng)體制下形成的一整套管理模式和管理手段在很多方面得以延續(xù)下來(lái)。財(cái)政部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)重收入、輕支出、管理弱化的弊端依然存在。財(cái)政體制是財(cái)政審計(jì)的重要載體，它的存在和完善程度在很大程度上將制約財(cái)政審計(jì)的作用，同時(shí)，會(huì)對(duì)審計(jì)工作帶來(lái)一定的困難。從財(cái)政審計(jì)的發(fā)展過(guò)程看，我們從初期的以審計(jì)條例為依據(jù)的“上審下”發(fā)展到以審計(jì)法為根本依據(jù)的“同級(jí)審”并兼顧“上審下”,但問(wèn)題依然不少,需要認(rèn)真研究.
（二）財(cái)政審計(jì)制度存在一定缺陷。目前，我國(guó)建立了與我們的國(guó)情適應(yīng)的審計(jì)模式,主要表現(xiàn)為：一是有利于審計(jì)工作貼近政府出臺(tái)的改革措施和工作重心，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局。二是時(shí)效性比較強(qiáng)。三是有利于各級(jí)人大支持和監(jiān)督審計(jì)工作。四是可以使地方審計(jì)機(jī)關(guān)與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)交流和指導(dǎo)，使資源共享。但是，目前審計(jì)工作存在的問(wèn)題也不容忽視。一是審計(jì)工作容易受政府領(lǐng)導(dǎo)的影響和左右。二是中央審計(jì)力量不足，財(cái)政審計(jì)的范圍覆蓋面小。因此，調(diào)整和整合審計(jì)資源、加強(qiáng)地方特派辦的力量是解決這個(gè)問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。三是財(cái)政部門(mén)對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)和配合不理想,不可避免的與審計(jì)工作存在一定范圍的矛盾。同時(shí)，由于受審計(jì)力量及時(shí)間的限制，審計(jì)以往偏重于資金的靜態(tài)審計(jì),對(duì)財(cái)稅部門(mén)的內(nèi)控制度不能進(jìn)行全面的符合性測(cè)試，審計(jì)工作處于就查帳而論事。五是人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督需要進(jìn)一步進(jìn)行新的嘗試。
（三）財(cái)政法律法規(guī)和審計(jì)處理法規(guī)存在缺陷，制約財(cái)政審計(jì)向縱深化發(fā)展。在實(shí)際工作中,往往出現(xiàn)一些審計(jì)事項(xiàng)和現(xiàn)行法規(guī)的碰撞或是似而非的問(wèn)題。究其原因是法律法規(guī)的非透明性和不配套性造成的。以財(cái)政法規(guī)為例,《預(yù)算法》應(yīng)該是財(cái)政部門(mén)的“根本大法”,是指導(dǎo)財(cái)政工作的靈魂,也是審計(jì)的主要法律依據(jù)。但是,國(guó)家同時(shí)以法律、條規(guī)的形式,對(duì)一些支出項(xiàng)目如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)生、文化宣傳等項(xiàng)目要求必須保持一定的增長(zhǎng)數(shù)量和增長(zhǎng)水平。這些措施起到了一定作用,但也在較大程度上使財(cái)政資金被肢解后或瓜分,如果財(cái)政內(nèi)部管理較亂,會(huì)使《預(yù)算法》的法律效果軟化。另外,從《預(yù)算法》及實(shí)施條例,還帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印,不能充分反映公共財(cái)政的需要,有許多不完善的地方。例如,《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)的主體是政府或中央部門(mén)，對(duì)財(cái)政部門(mén)的程序和具體的法律責(zé)任沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定,這在很大程度上制約了財(cái)政審計(jì)，特別是在定性處理上出現(xiàn)較大的困難.
《審計(jì)法》對(duì)財(cái)政審計(jì)而言，其中一個(gè)重要的標(biāo)志就是審計(jì)機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及其財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告。隨著審計(jì)環(huán)境的變化，審計(jì)法法理還存在一些疏漏和不足。一是審計(jì)立法中關(guān)于審計(jì)權(quán)限的規(guī)定不全面。二是沒(méi)有充分體現(xiàn)和考慮全球經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)審計(jì)工作的挑戰(zhàn)。電子財(cái)政數(shù)據(jù)和資料的提供和索取成為一個(gè)爭(zhēng)議,《審計(jì)法》沒(méi)有涉及被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)部門(mén)留有電子接口，使審計(jì)人員在進(jìn)行電子測(cè)試時(shí)遇到技術(shù)困難。三是對(duì)通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果的權(quán)限較為狹窄，使審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督?jīng)]有很好的結(jié)合。四是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)參與制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的制定權(quán)不明確，特別是在財(cái)政經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的參與、制定、修改和廢止方面，審計(jì)機(jī)關(guān)的參與權(quán)、建議權(quán)和制定權(quán)沒(méi)有體現(xiàn)，這在很大程度上制約和束縛了財(cái)政審計(jì)工作。
二、貫徹五年規(guī)劃，全面提升財(cái)政審計(jì)工作質(zhì)量
綜觀(guān)我國(guó)財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)，就是要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的公共財(cái)政框架。在這個(gè)過(guò)程中，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出是建立公共財(cái)政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從我國(guó)財(cái)政發(fā)展情況看，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其主要表現(xiàn)：一是財(cái)政支出總量不足與財(cái)政資金損失浪費(fèi)并存；二是國(guó)家包攬過(guò)多，財(cái)政不堪重負(fù)；三是支出“缺位”矛盾相當(dāng)突出；四是財(cái)政供養(yǎng)人員日益加重；五是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性差異十分突出；六是財(cái)政管理和控制機(jī)制尚未健全。因此，我國(guó)公共財(cái)政支出必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心就是解決財(cái)政支出“越位”和“缺位”的矛盾，建立起一個(gè)支出合理、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、支出范圍有效規(guī)范、管理符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制。按照《規(guī)劃》要求，財(cái)政審計(jì)要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”,正是在全面審視了中國(guó)財(cái)政改革目標(biāo)和總結(jié)了20年財(cái)政審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)后提出的富有針對(duì)性的工作目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)和完成這個(gè)目標(biāo)，審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)應(yīng)搞好以下工作：
（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念,實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)工作方法的創(chuàng)新，樹(shù)立財(cái)政審計(jì)一體化的大概念。財(cái)政審計(jì)一體化就是要將行政事業(yè)、農(nóng)林水、固定資產(chǎn)投資、企業(yè)等內(nèi)容納入財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的范疇，整合審計(jì)資源,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的、單一的財(cái)政審計(jì)向各專(zhuān)業(yè)審計(jì)一體化轉(zhuǎn)變，以便全方位、多層次的宏觀(guān)反映整個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的問(wèn)題。要這些要求，財(cái)政審計(jì)的總體目標(biāo)要在工作的廣度、深度和力度有全面的突破。廣度上，要對(duì)一些重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金和重點(diǎn)項(xiàng)目必須作為重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容加以落實(shí)；對(duì)一般部門(mén)的審計(jì)要進(jìn)行篩選、排列和科學(xué)抽樣，保持一定的審計(jì)范圍和威懾力,防止審計(jì)盲區(qū)的產(chǎn)生。審計(jì)深度方面，主要是著力于財(cái)政審計(jì)中出現(xiàn)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)和亮點(diǎn)上下功夫。具體說(shuō)，要建立對(duì)財(cái)政、國(guó)稅、國(guó)庫(kù)和其他部門(mén)預(yù)算單位的中長(zhǎng)期審計(jì)目標(biāo)，突出重點(diǎn)。探索計(jì)算機(jī)審計(jì)和制度基礎(chǔ)審計(jì)方法，逐步構(gòu)建以?xún)?nèi)控制度測(cè)評(píng)和計(jì)算機(jī)審計(jì)為重要手段的現(xiàn)代審計(jì)方法體系。審計(jì)力度方面，主要是突出重點(diǎn)，敢于碰硬，在大案要案上下功夫，同時(shí)，審計(jì)的關(guān)口適當(dāng)后移，把審計(jì)整改和落實(shí)擺到與反映問(wèn)題的同等的位置上，保持審計(jì)成果的完整性。目前應(yīng)著手對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政審計(jì)制度進(jìn)行矯正。（1）進(jìn)一步理順審計(jì)管理體制，建立審計(jì)監(jiān)督協(xié)調(diào)和資源共享機(jī)制，提高工作效率。（2）調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政項(xiàng)目年度計(jì)劃，逐步建立財(cái)政審計(jì)目標(biāo)責(zé)任制。（3）參考國(guó)際審計(jì)準(zhǔn)則，建立統(tǒng)一的財(cái)政審計(jì)操作指南，規(guī)范審計(jì)行為，防止審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。（4）發(fā)揮“兩個(gè)拳頭”的作用，關(guān)注派出機(jī)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步整合審計(jì)資源。全面推行財(cái)政審計(jì)一體化進(jìn)程。實(shí)行敞開(kāi)式、互動(dòng)式的全程審計(jì)模式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共享，提高審計(jì)效率。
（二）進(jìn)行財(cái)政審計(jì)理論創(chuàng)新。目前,我們的審計(jì)理論還落后于審計(jì)實(shí)踐。主要表現(xiàn)為：理論只注重于對(duì)理論學(xué)科自身的研究，沒(méi)有更多的關(guān)注我國(guó)現(xiàn)實(shí)的審計(jì)操作、審計(jì)技術(shù)的應(yīng)用；財(cái)政理論與財(cái)政審計(jì)理論油水分離，沒(méi)有達(dá)到相互指導(dǎo)、相互借鑒和相互吸收的水乳交融狀態(tài)，這種狀態(tài)造成了經(jīng)濟(jì)理論資源的浪費(fèi)；審計(jì)理論特別是財(cái)政審計(jì)理論缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，對(duì)未來(lái)的審計(jì)工作不能起到指導(dǎo)作用；全國(guó)的財(cái)政審計(jì)理論還沒(méi)有進(jìn)一步形成合力，沒(méi)有形成公共財(cái)政審計(jì)理論的框架，理論支撐顯得單??；對(duì)國(guó)外財(cái)政審計(jì)理論了解不多，只限于介紹、詮釋和認(rèn)識(shí)階段。因此，財(cái)政審計(jì)理論應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞五年規(guī)劃，全面構(gòu)筑社會(huì)主義公共財(cái)政審計(jì)框架。一是理論要有超前性，對(duì)我國(guó)建立社會(huì)主義公共財(cái)政的理論進(jìn)行深入探討，開(kāi)展理論交流 ，相互補(bǔ)充。二是要有世界性。要針對(duì)世界經(jīng)濟(jì)全球化的特點(diǎn)，重點(diǎn)研究發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政理論及審計(jì)理論，研究西方公共財(cái)政審計(jì)準(zhǔn)則和質(zhì)量控制體系。三是實(shí)用性。所謂實(shí)用性就是審計(jì)理論的研究要為實(shí)踐服務(wù)，在未來(lái)的中國(guó)財(cái)政審計(jì)起到理論指導(dǎo)實(shí)踐，起到實(shí)踐升華為理論的作用。
（三）以十六大提出的“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”總要求，搞好法律調(diào)整，進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政審計(jì)工作向縱深化發(fā)展。法律調(diào)整的目的就是要解決審計(jì)體系的合法性、合理性的問(wèn)題，充分實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)的目的。首先，要對(duì)我們已有的法規(guī)體系進(jìn)行反思、整理、完善，汲取世界先進(jìn)審計(jì)的優(yōu)秀部分為我所用。一是解決國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性問(wèn)題。二是要逐步解決審計(jì)公開(kāi)的問(wèn)題。體現(xiàn)社會(huì)主義公共財(cái)政的目的。在法律的調(diào)整中，要充分考慮現(xiàn)實(shí)性和對(duì) 未來(lái)的預(yù)見(jiàn)性，防范風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)應(yīng)考慮國(guó)際財(cái)政審計(jì)的共同原則、我國(guó)監(jiān)督體系、會(huì)計(jì)財(cái)經(jīng)法律和經(jīng)濟(jì)技術(shù)法規(guī)的相關(guān)性，兼顧國(guó)際法律法規(guī)的兼容性.
（四）完善財(cái)政審計(jì)體系，提高干部的戰(zhàn)略思維能力，實(shí)現(xiàn)工作的聯(lián)動(dòng)性。我們認(rèn)為，財(cái)政審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)審計(jì)而言，其特點(diǎn)是充分反映國(guó)家審計(jì)的特點(diǎn)，其權(quán)威性、強(qiáng)制性更加明顯.從目前的情況看，一是要重視審計(jì)管理。管理涉及計(jì)劃、人力資源、培訓(xùn)教育、工資福利、檔案管理、思想教育等各個(gè)方面，需要從系統(tǒng)的角度全面創(chuàng)新，統(tǒng)籌考慮，使之成為提升審計(jì)質(zhì)量的助推器。二是要全面提升審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)。重點(diǎn)在領(lǐng)導(dǎo)才能、領(lǐng)導(dǎo)方法、領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、政治能力等方面上下工夫，全面提升審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)水平，起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，為全面提升審計(jì)工作質(zhì)量起到事半功倍的效果，真正體現(xiàn)“主題”和“靈魂”的作用。三是要抓審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)。財(cái)政審計(jì)涉及面廣，層次高，反映的問(wèn)題比較復(fù)雜。因此，光熟悉財(cái)政知識(shí)和審計(jì)技能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，改革現(xiàn)有的教育培訓(xùn)模式，實(shí)行以職業(yè)道德、政治思想和專(zhuān)業(yè)技術(shù)等為主要內(nèi)容的強(qiáng)行培訓(xùn)和終身教育制度，將年度培訓(xùn)和年度業(yè)績(jī)想結(jié)合，建立以資格認(rèn)證為中心的人才選拔機(jī)制，建立起一支熟悉財(cái)政理論、審計(jì)技巧和宏觀(guān)管理的復(fù)合性人才和隊(duì)伍，達(dá)到來(lái)之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝的目的。四是進(jìn)一步探索審計(jì)方法的創(chuàng)新機(jī)制。對(duì)審計(jì)署駐地方特派辦來(lái)說(shuō)，關(guān)注所轄范圍被審計(jì)對(duì)象的體制變化和管理水平，制定相應(yīng)的審計(jì)方法十分必要，特別是探索計(jì)算機(jī)審計(jì)和網(wǎng)絡(luò)審計(jì)，對(duì)提高工作效率大有裨益。
總之，《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》博大精深，需要全面理解并貫徹落實(shí)。只要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)，在解放思想中統(tǒng)一思想，達(dá)到提高認(rèn)識(shí)、理清思路，從本部門(mén)的實(shí)際出發(fā)，研究制定出具體的實(shí)施方案，就一定能夠取得財(cái)政審計(jì)的新目標(biāo)，為建立公共財(cái)政制度做出貢獻(xiàn)。
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作者：張益明 文章來(lái)源：審計(jì)署蘭州特派辦
