1 當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的問題與原因分析
1.1 對部門預(yù)算改革的重要意義認(rèn)識不夠
部門預(yù)算改革是我國財政支出管理的一項重要改革,實行部門預(yù)算改革可以進(jìn)一步提高預(yù)算的透明度和管理水平。部分預(yù)算單位在部門預(yù)算編制過程中認(rèn)識不到位,認(rèn)為操作起來太復(fù)雜,指標(biāo)太多,比較麻煩;實行部門預(yù)算后,想要用錢不方便,不能打臨時報告;也有些單位存在重支輕收現(xiàn)象,未能從觀念上根本轉(zhuǎn)變認(rèn)識。少數(shù)單位財務(wù)人員認(rèn)為,實行部門預(yù)算就是要滿足單位需求,現(xiàn)實財源財力不允許。搞部門預(yù)算只是做做樣子,走走形式,而在社會公眾眼里,部門預(yù)算是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部分錢的事,和自己無關(guān)。沒有真正認(rèn)識到部門預(yù)算改革是我國政府預(yù)算制度改革中的一項重大舉措。
1.2 部門觀念沒有根本轉(zhuǎn)變。部門預(yù)算編制開展的時間晚、預(yù)算編制時間短。預(yù)算編制質(zhì)量有待提高
預(yù)算單位編制部門預(yù)算必須以本部門的下年度的工作目標(biāo)計劃為基礎(chǔ),但由于部門預(yù)算一般是在每年的九月份左右進(jìn)行,而且預(yù)算編制的時間短,整個預(yù)算編制過程只有短短的10多天,單位的財務(wù)人員無法預(yù)先掌握下年度的工作計劃,對要預(yù)算多少經(jīng)費才適合本部門單位的發(fā)展需要,心中沒有底,在這種情況下編制出來的預(yù)算質(zhì)量肯定不高。同時做預(yù)算細(xì)化方案時一些資金無法細(xì)化到具體項目。有一些部門對預(yù)算改革的重要性認(rèn)識不足,預(yù)算編制中的各項工作準(zhǔn)備不充分,不能適應(yīng)早編預(yù)算和細(xì)化項目預(yù)算的要求。
1.3 部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付改革不同步、不配套
作為財政支出領(lǐng)域的三項改革,部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付是政府財政支出體系的核心制度,該體系中部門預(yù)算涉及編制問題,國庫集中支付和政府采購涉及執(zhí)行問題,編制與執(zhí)行相輔相成、必不可少,是互相依存、共同的,但三項改革不同步,不配套,國庫集中支付改革晚于部門預(yù)算改革,而起步較早的政府采購也存在一些問題,改革沒有真正到位。
1.4 有待建立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系
實行部門預(yù)算改革后,有些經(jīng)費指標(biāo)預(yù)算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式,此方法手段十分簡單,雖然易于操作,但往往導(dǎo)致部門間苦樂不均的情況發(fā)生,合理性差。有些經(jīng)費指標(biāo)預(yù)算編制低標(biāo)準(zhǔn)或無標(biāo)準(zhǔn),如業(yè)務(wù)招待費預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)偏低,實際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象,現(xiàn)實執(zhí)行中沒有一個單位不超標(biāo)。目前,業(yè)務(wù)招待費普遍太低,預(yù)算金額已不能滿足工作需要,為兼顧標(biāo)準(zhǔn)與實際,一些單位多采取在會議費、培訓(xùn)費中列支,甚至擠占專項資金,造成會計核算資料不實,給資金的控制和管理帶來了一定的難度。
1.5 目前缺乏對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機(jī)制
目前部門預(yù)算特別是專項資金支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評機(jī)制,在具體預(yù)算編制過程中,由于項目缺乏可比性,可行性論證也不夠充分,難以做到分清輕重緩急,由于項目資金是財政無償撥款的,只要有項目,即使浪費很大,仍然比沒有項目要顯得有政績,所以部分單位都存在著追求預(yù)算最大化的傾向,總要找各種理由、編出許多支出項目來獲得更多的財政預(yù)算資金,結(jié)果造成財政支出仍然呈剛性增長,收支緊張的狀況未能從根本上得以改觀。
2 進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的措施和對策
2.1 轉(zhuǎn)變觀念。提高認(rèn)識;共同參與,進(jìn)一步加大改革力度
部門預(yù)算改革涉及到各部門既得利益格局的調(diào)整與財務(wù)管理權(quán)限的再分配,各部門要轉(zhuǎn)變觀念,提高認(rèn)識,爭取各方面的理解和支持。在編制部門預(yù)算過程中,各部門是預(yù)算編制的主體,財政部門參與其中,雙方肩負(fù)的責(zé)任是同樣重大的。編制預(yù)算既要統(tǒng)籌顧及到各部門的主要職能、任務(wù),又要通過準(zhǔn)確合理的政府預(yù)算給予這些部門實現(xiàn)職能、完成任務(wù)的財力保障。要加大宣傳與普及力度,使公眾廣泛地參與進(jìn)來,從而改變公共預(yù)算缺乏效率而少有人關(guān)注的尷尬局面。部門預(yù)算改革是財政支出管理的一項重要改革。是我國政府預(yù)算制度改革中的一項重大舉措預(yù)算制度,改革關(guān)系全局,意義重大,領(lǐng)導(dǎo)支持與否、支持力度大小是改革成敗的關(guān)鍵。 2.2 充分保證預(yù)算編制時間。提高預(yù)算編制工作的深度和精度
從外國的經(jīng)驗來看,要把預(yù)算做到合理、科學(xué)、細(xì)化,一般來說要用近一年的時間,也就是說,要使預(yù)算做到合理、科學(xué)、細(xì)化,必須有編制時間保證,因此應(yīng)提前部署下一年的預(yù)算編制工作,使有足夠的時間編制部門預(yù)算,提高預(yù)算編制工作的深度和精度。財政預(yù)算必須改變過去那種“預(yù)算一年,一年預(yù)算”的傳統(tǒng)做法,扭轉(zhuǎn)“重決算,輕預(yù)算”的狀況,把預(yù)算編制開始時間提前到上一年,使預(yù)算編制時間起碼在9個月以上,保證有充足的編制時間,只有提前預(yù)算編制時間,擴(kuò)大延長預(yù)算編制周期,才能實現(xiàn)細(xì)化預(yù)算,才能為單位依法管理、依法理財提供法律保障,真正達(dá)到部門預(yù)算改革的目標(biāo)。
2.3 堅持發(fā)展與創(chuàng)新相結(jié)合,完善編制政策和資料數(shù)據(jù)庫
進(jìn)一步加快國庫集中支付改革步伐,搞好政府采購改革。明確項目支出的政府采購范圍和資金規(guī)模。強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算的完整性,一個部門一個預(yù)算。同時大力做好財會人員的培訓(xùn)工作,提高財會人員的政策和業(yè)務(wù)水平,加強(qiáng)計算機(jī)數(shù)據(jù)庫信息在預(yù)算編制中的開發(fā),利用信息技術(shù)手段,為預(yù)算改革服務(wù)。要嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》等政策法規(guī)。財政相關(guān)部門應(yīng)把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫,清理過時和不適合的政策規(guī)定;并要及時更新,實行動態(tài)管理,確保政策庫維護(hù)更新的連續(xù)性,對行業(yè)及部門出臺的支出政策在分析論證的基礎(chǔ)上要進(jìn)行甄別,合理化、政策性的支出應(yīng)給予安排,要防止留下硬性支出缺口,確保預(yù)算的可執(zhí)行性。
2.4 實行零基預(yù)算,確定合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)
編制部門預(yù)算,重在預(yù)算運行機(jī)制的創(chuàng)新,要不斷完善零基預(yù)算等辦法,科學(xué)合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn),實行標(biāo)準(zhǔn)化的定員、定額標(biāo)準(zhǔn),使預(yù)算更加符合部門實際需要。對人員經(jīng)費,按機(jī)構(gòu)合理的人員編制及工資標(biāo)準(zhǔn)逐人核定;對公用經(jīng)費,按部門分類歸檔,以合理的開支定額編制預(yù)算,要區(qū)分項目,進(jìn)行合理的相關(guān)系數(shù)分析,不能簡單地“一刀切”或一律按人均多少分配;對于一些沒有明確的政策規(guī)定的或政策規(guī)定比較粗略的公用支出、少數(shù)人員支出,進(jìn)行分類分檔,并出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和定額。
2.5 完善績效控制機(jī)制
在已經(jīng)建立部門預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的環(huán)境下,將具體的管理責(zé)任與權(quán)力下放到部門層次,并賦予支出部門或部門負(fù)責(zé)人在部門內(nèi)部進(jìn)行資源再分配的自主權(quán)。部門必須對預(yù)算績效負(fù)責(zé),經(jīng)年度審計,對達(dá)不到指標(biāo)要求而又沒有客觀理由的部門實施整改,或罷官免職,或削減下年經(jīng)費,對績效良好的單位進(jìn)行通報表揚,并對下年度的專項資金優(yōu)先考慮。在績效控制模式下,較低層的支出管理者可以被賦予更多的使用運行成本的自由,強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出、成本進(jìn)行計量和績效審計、評價,提高支出機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)效率。
2.6 硬化預(yù)算約束。加大部門預(yù)算監(jiān)督力度
實行都門預(yù)算后,一經(jīng)人大批準(zhǔn)即成為具有法定約束的預(yù)算,除特殊情況經(jīng)批準(zhǔn)可以調(diào)整年度預(yù)算外,不能隨意調(diào)整和追加,確實需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報批,要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用,增強(qiáng)部門依法行政、依法理財?shù)淖杂X性和責(zé)任感。要加大對《預(yù)算法》等法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度,強(qiáng)化預(yù)算約束,嚴(yán)肅查處違規(guī)事項。主管部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則,設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、監(jiān)督于預(yù)算管理全過程的運行機(jī)制,從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性,促進(jìn)財務(wù)管理水平不斷提高。
我們應(yīng)進(jìn)一步深化和完善部門預(yù)算改革中存在的問題,使部門預(yù)算改革取得重大突破,進(jìn)一步提高預(yù)算的透明度和管理水平,以實現(xiàn)預(yù)算資金的有效配置。
