財政國庫集中收付改革是按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發(fā)展要求,借鑒國際通行做法和成功經驗,結合我國具體國情,建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度,從而有利于進一步加強財政監(jiān)督,提高資金使用效益,更好地發(fā)揮財政在宏觀調控中的作用。
一、推行國庫集中收付制度的必要性
(一)實行國庫集中收付制度,將有助于強化財政預算的執(zhí)行,有效防止單位擠占、挪用和截留財政資金
實行國庫集中收付制度,把預算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。把對支出預算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制,使各項支出能嚴格按預算執(zhí)行。從而減少預算執(zhí)行的隨意性,強化預算的嚴格性。
(二)實行國庫集中收付制度,將有利于健全財政監(jiān)督機制。從源頭上有效預防和遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生
實行國庫集中收付制度,財政部門內部實行預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等職能的相對分開,可從機制上有效防止部門或個人的營私舞弊。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的格局。有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高財政資金的使用效益。同時,還能在一定程度上有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
(三)實行國庫集中收付制度,將有利于庫款統(tǒng)一調度,降低財政資金運行成本,提高財政資金使用效益
實行國庫集中收付制度,可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放的問題,使財政由向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款,由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸?由單位分散存款變?yōu)閱我毁~戶集中存放,由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц?。這將有利于財政對資金加強統(tǒng)一調度和管理,使庫款調度更加靈活,資金支付更加及時,更加方便預算單位用款。同時,由于預算單位暫時不用的資金都保存在國庫,財政部門可以依法對國庫資金進行管理運作,提高我國財政資金科學化管理的水平,有效降低財政籌資成本,提高財政資金使用效益。
(四)實行國庫集中收付制度,將有利于財政政策和貨幣政策協(xié)調一致,實現(xiàn)國家統(tǒng)一的宏觀經濟管理目標
國庫集中收付,能夠徹底解決會計集中核算制下財政部無法有效監(jiān)控國庫資金的問題。改變因財政資金大量分散于商業(yè)銀行賬戶、無法全面地了解整個財政資金狀況的被動局面,使各級政府、財政部門和中央銀行可以隨時準確地掌握財政資金的全貌,為財政部門和中央銀行制定相應的財政政策和貨幣政策。實現(xiàn)統(tǒng)一的宏觀經濟管理目標提供依據。
二、國庫集中收付過程中高校預算管理存在的問題
(一)高校預算外資金來源的多樣性、不確定性使得部門預算的不確定性因素增多
作為預算外收入主要來源的學費收入,高校很難做出準確的預算。通常高校要在下半年編制下一年度的部門預算,而此時下一年度的招生計劃還沒有確定下來,即使招生計劃已經下達,又會涉及招生計劃的調整、招生計劃是否能夠足額完成、貧困大學生的綠色通道入學、學費的減免、學生欠費等無法確定的情況。同時,其他籌資渠道也具有很大的不確定性。部門預算是實行國庫集中收付的起點,也是日常預算單位資金支付的依據。部門預算的不確定性勢必影響國庫集中收付制度的順利實施。
(二)高校預算資金缺乏科學定額指標體系,使得一些經費指標出現(xiàn)無法支付的情況
財政部門核定的定額是根據一般行政事業(yè)單位的情況來測算的,而高校較一般的行政事業(yè)單位又有著自身的特點,所以根據一般行政事業(yè)單位測算出的經費定額與高校的實際支出需要相差較大,出現(xiàn)定額經費缺口。國庫集中收付制度又要求經費支出必須按照類、款、項嚴格執(zhí)行,不允許串項,這樣一來,缺口的定額經費不能用其他經費彌補,使得一些經費指標出現(xiàn)無法支付的情況。
(三)高校在資金的使用支配上受到制約
國庫集中收付制度要求各預算單位根據財政批準的部門預算編報預算單位用款計劃。用款計劃分為財政直接支付用款計劃和財政授權支付用款計劃兩部分,區(qū)分預算內、外資金性質,按月分別編制下月《預算單位用款計劃申報表》。逐級審核上報。但由于學校實行綜合財務預算、收支兩條線管理。因此。除了具體項目支出以外,基本支出撥款無法明確與哪些實際支出相對應,由此給高校預算資金的使用帶來了新問題。有時雖然學校零余額賬戶上尚有用款額度,但因預算中資金來源不同而無法支付。當需要使用預算外資金時,可能只收到預算內資金額度;當需要使用預算內資金時,可能只有預算外資金額度可使用;甚至有時遲遲未能收到額度,無法進行正常的開支和核算?！ ?四)高校的一些日常業(yè)務無法正常開展
一是分校區(qū)的撥款核算問題。由于我國高校布局調整,出現(xiàn)了院校的合并、調整、共建、合作,使得高校出現(xiàn)了多樣化管理的情況,校區(qū)也比較分散,有的甚至是異地分校區(qū),各校區(qū)會計核算也不盡相同。但經費收支由學校統(tǒng)一編制部門預算。在國庫集中收付制度改革前,各校區(qū)都有各自的銀行賬戶,賬戶之間可以相互轉賬,并獨立核算。實行國庫集中收付制度改革后,各校區(qū)共同使用一個零余額賬戶,勢必給分校區(qū)正常運轉帶來一系列問題。但相關文件對此類問題在會計業(yè)務處理上沒有明確的規(guī)定,給高校的撥款核算帶來一定的難度。二是基本建設撥款問題。目前高校會計制度未包括基建投資核算,基建財務都是獨立設置的。如果將基建撥款與教育經費撥款放在同一個零余額賬戶管理。將是兩個不同的會計核算體系使用同一銀行賬戶,人為增加了銀行對賬難度,在實際操作中將會產生很多問題,因此需要再增設一個基建零余額賬戶或者允許從零余額賬戶向基建賬戶劃撥基建資金。
(五)委托銀行代繳費業(yè)務無法正常進行
零余額賬戶操作的流程是:發(fā)生轉賬支付行為時,由單位開出支付申請令,銀行先代墊轉賬支付資金,當日銀行再與國庫清算,收回代墊資金并同時扣減單位用款額度。而委托付款業(yè)務如水費、電費和電話費等的扣繳,在實行國庫集中收付后必須由單位開出支付令。這樣,當水稅局、供電局、電信局報出當月數(shù)據時,支付中心至少要花兩天的時間專門用來打“三費”的支付令。并且由于未付款前“三費”的發(fā)票不能取得,因此“三費”的數(shù)據全部依賴于水稅局、供電局、電信局提供,若提供的數(shù)據失真,多付出的 款項又存在如何退還到賬面的問題。因此本來是便捷的業(yè)務處理變得繁瑣而耗時。
國庫集中收付的運行在各地還處于試點階段,出現(xiàn)一些問題應屬正?，F(xiàn)象,我們應充分認識到國庫集中收付制度的推行是一個漸進的過程。不能一蹴而就。除公眾的認同度和對新的國庫收付體系的不適應外,國庫集中收付體系本身的不完善,各部門之間的協(xié)調配合不緊密,財政信息專網數(shù)據傳遞的不暢通,都是造成問題的原因,而其中最重要的原因是預算管理中所出現(xiàn)的問題。只有經過不斷磨合,提出合理的解決辦法,找到讓各方都滿意的有效途徑,才能真正達到國庫改革的目的。
三、國庫集中收付條件下高校預算管理的應對策略
(一)修訂與國庫改革不相適應的法律規(guī)章,制定一批專門針對國庫管理的法律、法規(guī),使之有法可依
一方面,財經法規(guī)本來就是與經濟形勢和財政政策相適應的,必須與時俱進,使之更加符合實際需要,更加科學。應加緊修訂《財政總預算會計》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》以及相關的收費征管辦法等;另一方面,應盡快制定《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》等相關規(guī)定。以便解決分校區(qū)劃撥資金問題、基本建設撥款問題等國庫改革中遇到的各種問題。另一方面,建立預算的剛性管理機制。制定包括預算管理、各級人員經濟責任制、各項收入管理、專項資金管理、內控制度、支出審批等一系列規(guī)章制度,明確預算管理的職責、權限和審批程序,落實預算執(zhí)行主體及單位負責人的權利和責任,維護預算的權威性和嚴肅性。預算一經確定,就具有“法的效力”。
(二)完善預算管理與編制制度,科學編制財務收支預算
一方面,實行國庫集中收付后,對支出預算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制,使各項支出必須嚴格按預算指標、用款計劃執(zhí)行,大大減少了預算執(zhí)行的隨意性,硬化了預算的約束性。而高校資金使用受到制約的主要原因在于預算管理與編制不夠科學合理,要想擺脫資金使用上的制約就必須完善預算的編制工作,強化和細化預算管理,建立科學的預算定額和指標體系。盡可能細化預算,對專項支出設立項目庫管理,保證專款專用,使所有的資金支出都建立在明細的預算基礎上。另一方面,支出預算作為一種分配的導向,要在收支平衡的基礎上,區(qū)分維持性經費、發(fā)展性經費和重點經費的不同,并以歷史資料分析和比較作為依據,體現(xiàn)學校發(fā)展方針、意圖和重點投資方向,并請執(zhí)行部門參與編制過程。在編制支出預算時要堅持統(tǒng)籌兼顧、先急后緩、保證重點、勤儉節(jié)約的原則。預算編制既要實事求是,又要有超前意識,充分研究學校年度工作計劃與中長期發(fā)展規(guī)劃,兼顧學校經常性預算和資本性預算,保證學校日常開支和前瞻性發(fā)展的目標均能實現(xiàn)。
(三)加強國庫集中收付過程中對預算執(zhí)行的監(jiān)控
這里的監(jiān)督是指對預算編制、調整、執(zhí)行乃至決算等全過程的監(jiān)督。一要規(guī)范支出審批程序,強調“一支筆”負責制,明確預算支出的范圍、內容、限額。二是建立超預算預警機制,對超限額的項目需報分管校領導審批,對確需增加的額外支出成本著量力而行、區(qū)分輕重緩急的原則經過嚴格的預算調整的程序來決定,財務和審計部門按照預算方案適時跟蹤和監(jiān)督資金投向及預算執(zhí)行情況,隨時把握預算執(zhí)行進程和均衡性。三是加強信息化建設,發(fā)揮信息化在預算管理中的作用,提高預算的透明度,維護公平競爭,減少違規(guī)。四是對預算的監(jiān)管要克服信息不對稱造成的影響,切實解決預算、決算兩張皮的問題。(四)加強國庫集中收付網絡信息系統(tǒng)建設,簡化國庫集中收付結算手續(xù)
國庫集中收付制度改革是一項十分復雜、綜合性很強的工作,需要財政、國庫、銀行等部門密切協(xié)作、大力配合,因此要建立計算機網絡系統(tǒng),使財政、國庫、銀行和各支付部門之間形成網絡系統(tǒng),達到互相監(jiān)督、相互制約、資源共享,以提高工作效率。同時,以財政部門為核心建立財務信息處理中心,通過一個高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術網絡將各預算執(zhí)行單位與財政部門的國庫收付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來,滿足資金結算、異地實時查詢、統(tǒng)計、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實現(xiàn)政府一盤棋、財政一盤賬、財務信息實時在線、財務控制由事后控制轉為事前控制的具備真正遠程化數(shù)據管理能力的高效、穩(wěn)定、安全的國庫集中收付網絡信息系統(tǒng)。
(五)加大檢查監(jiān)督制度改革落實力度
國庫集中收付制度執(zhí)行的目的是使財政收付制度更規(guī)范、預算執(zhí)行更透明、資金使用更高效。國庫集中收付制度實施的順利與否取決于部門預算執(zhí)行的好壞。我們在強調改革重要意義和宣傳改革必要性的同時,不能忽略財政監(jiān)督檢查工作。財政部門在加強調研的同時,應注意檢查監(jiān)督改革的落實情況,加強資金審批、支付、使用全過程的檢查監(jiān)督,進一步完善財政國庫管理信息系統(tǒng)建設和財政國庫動態(tài)監(jiān)控機制,實行信息管理的統(tǒng)一化、網絡化、動態(tài)化等現(xiàn)代化,做到實時監(jiān)控,真正達到預算編制與預算執(zhí)行的有機統(tǒng)一。
