一、實(shí)行國庫集中支付的意義
1.有利于提高政府對(duì)財(cái)政資金的調(diào)控能力和使用效率,實(shí)現(xiàn)由粗放型管理向集約型管理的轉(zhuǎn)變,提高財(cái)政資金的使用效率。各預(yù)算單位專設(shè)國庫資金賬戶,明晰地反映了各單位的財(cái)政資金執(zhí)行情況,使財(cái)政部門能夠全面地掌握財(cái)政資金使用情況。各預(yù)算單位的預(yù)算資金匯集于國庫,增加了財(cái)政資金的可調(diào)度總額,有利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排和整體運(yùn)作,提高財(cái)政資金的使用效率,增強(qiáng)了財(cái)政部門宏觀調(diào)控能力。
2.有利于提高依法理財(cái)?shù)乃?強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督,有利于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督,提高辦事效率。解決過去財(cái)政資金的層層撥付、環(huán)節(jié)多、資金分散、滯留的問題,基本杜絕截留、擠占的問題, 把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。使各項(xiàng)支出嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,進(jìn)一步減小了預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
3.通過集中收付提高了收入來源和資金使用的透明度,能夠較好地杜絕不合理支出和各種違規(guī)、違紀(jì)支出,在很大程度上防止腐敗問題的發(fā)生。有利于預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理觀念的轉(zhuǎn)變和管理水平的提高,預(yù)算單位在編制部門預(yù)算、申請(qǐng)使用財(cái)政資金的計(jì)劃性、科學(xué)性、規(guī)范性得到加強(qiáng),預(yù)算的嚴(yán)肅性得到提高。高?？焖侔l(fā)展后,高校多渠道籌資的能力加強(qiáng),每年不可預(yù)測(cè)的收支逐年增加,因此高校年終決算與年初預(yù)算往往存在較大的差距。執(zhí)行國庫集中支付后,“有預(yù)算才有支出”的這一嚴(yán)格規(guī)定對(duì)部門提出了更高要求,預(yù)算一經(jīng)確定高校不能隨便改變項(xiàng)目和用途。
二、實(shí)行國庫集中支付制度改革對(duì)高校財(cái)務(wù)管理造成的影響
高校實(shí)行國庫集中支付制度改革以來,在國庫資金撥付到位時(shí)間、國庫資金撥付進(jìn)度與項(xiàng)目進(jìn)度相協(xié)調(diào)、國庫資金墊付與歸墊、學(xué)校內(nèi)部資源利用、國庫資金對(duì)賬與核算等方面遇到了諸多問題和困難,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
1.國庫集中支付限制了高校資金支配的自主權(quán)。實(shí)行國庫集中支付無疑對(duì)強(qiáng)化高校的預(yù)算管理,規(guī)范和監(jiān)督財(cái)務(wù)管理,防范高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加快高校的財(cái)務(wù)工作信息化進(jìn)程都具有重要的意義,但給高校資金運(yùn)作和經(jīng)費(fèi)籌集造成了難度。由于國家教育經(jīng)費(fèi)撥款不足,而國家調(diào)整工資和地方增加補(bǔ)貼,國家下?lián)艿膶Ｓ薪?jīng)費(fèi)都需要一定的配套資金支持,學(xué)校為穩(wěn)定人才隊(duì)伍建設(shè),支付貨幣補(bǔ)貼、醫(yī)療費(fèi)不足等等都需要大量的資金進(jìn)行運(yùn)作。而實(shí)行國庫集中支付后,學(xué)校沒有自由支配權(quán)只能占用大部分的科研經(jīng)費(fèi),將來科研用款勢(shì)必會(huì)逐年增加銀行貸款。另外,由于高校所有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金都上繳國庫統(tǒng)一管理,而學(xué)校的預(yù)算外資金已納入預(yù)算管理,并已逐月補(bǔ)充教育經(jīng)費(fèi)撥款不足,導(dǎo)致學(xué)校對(duì)已支出的部分不得不通過向銀行貸款來上繳財(cái)政,增加學(xué)校銀行貸款利息支出負(fù)擔(dān),給學(xué)校造成過大的壓力。
2.國庫資金撥付與項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度不一致和撥款渠道不合理。根據(jù)財(cái)政部有關(guān)規(guī)定,原則上在當(dāng)年部門預(yù)算未正式批復(fù)前,不撥付項(xiàng)目支出第一季度國庫資金額度。但在實(shí)際執(zhí)行中,基建項(xiàng)目和科研項(xiàng)目是不間斷執(zhí)行的,因此,國庫資金撥付與項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度的不一致,嚴(yán)重影響了項(xiàng)目執(zhí)行。另外,從基本建設(shè)下?lián)艿膶W(xué)科建設(shè)、國防科研工程等教育、科研經(jīng)費(fèi)不能在教育、科研事業(yè)支出中體現(xiàn),無法真實(shí)、完整反映學(xué)校辦學(xué)成本。
3.國庫資金墊付與歸墊流程復(fù)雜。在實(shí)際工作中,由于受預(yù)算編制體系、資金撥付方式等因素影響,項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度與國庫資金到位時(shí)間并不是完全一致的,往往會(huì)出現(xiàn)用實(shí)有資金墊付的情況。如“985項(xiàng)目”,每年985項(xiàng)目的預(yù)算批復(fù)均在年底11、12月份,財(cái)政資金甚至在12月31日到賬,為保證進(jìn)度只能墊付資金;再如當(dāng)年的修購追加項(xiàng)目,追加批復(fù)要在12月份左右,國庫資金到位時(shí)當(dāng)年的會(huì)計(jì)年度也基本結(jié)束,因此資金墊付的情況是難以避免的。雖然財(cái)政部也明確了辦理資金歸墊的手續(xù),但一方面,在急需墊付資金時(shí)正式預(yù)算批復(fù)尚未到位,財(cái)政部并不能給予同意墊付的明確回復(fù);另一方面,辦理資金歸墊程序復(fù)雜且審批周期較長,給學(xué)校的發(fā)展造成不利影響。 4.國庫資金不利于高校內(nèi)部資源的利用。一般來說,國庫資金應(yīng)該可以支付與預(yù)算批復(fù)相關(guān)的所有支出,但由于國庫資金不能轉(zhuǎn)入學(xué)校有關(guān)賬戶,因此在學(xué)校內(nèi)部不同單位發(fā)生的很多費(fèi)用則無法支付。如向后勤集團(tuán)、學(xué)校賓館轉(zhuǎn)住宿、就餐等類似費(fèi)用,不便于利用學(xué)校內(nèi)部資源。
5.國庫資金核算工作量加大。。實(shí)行國庫集中支付加大了會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性。高校經(jīng)費(fèi)多元化格局早已形成,其資金來源和支出復(fù)雜多樣,在高校資金來源中,既有財(cái)政性預(yù)算內(nèi)資金,又有預(yù)算外資金和經(jīng)營收入等非財(cái)政性資金。特別是近年來,高校從銀行獲得的貸款、從社會(huì)乃至海外各界獲得的捐贈(zèng)收入、從企事業(yè)單位取得的科技服務(wù)收入、從社會(huì)團(tuán)體和單位個(gè)人得到的指定用途或非指定用途的各類基金等非財(cái)政性資金愈來愈多。不同渠道的資金對(duì)資金管理方式的要求不同,會(huì)計(jì)核算方式也不一樣,高校的會(huì)計(jì)核算越來越復(fù)雜。實(shí)行國庫集中支付制度改革后,財(cái)政資金撥付程序、支付方式、賬戶設(shè)置的變化,撥付的額度分為基本支出、項(xiàng)目支出、科研支出、住房公積金等不同的類別。另外,基建撥款與教育經(jīng)費(fèi)撥款都在同一個(gè)零余額賬戶管理,實(shí)際上是兩個(gè)不同的會(huì)計(jì)核算體系使用同一銀行賬戶。為適應(yīng)國庫集中支付制度,在會(huì)計(jì)核算上分設(shè)會(huì)計(jì)科目,增加了銀行對(duì)賬的難度,也進(jìn)一步增加了高校財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性。
6.國庫資金到位時(shí)間不能保證。根據(jù)《中央單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》第九十一條,每月25日前,財(cái)政部根據(jù)批準(zhǔn)的一級(jí)預(yù)算單位用款計(jì)劃中各基層預(yù)算單位的月度財(cái)政授權(quán)支付額度,分別向中國人民銀行和代理銀行簽發(fā)下月《財(cái)政授權(quán)支付額度通知單》。但經(jīng)常會(huì)延遲到29日,有時(shí)會(huì)到下月初,有些學(xué)校月底發(fā)離退休人員工資,月初發(fā)放在職人員工資,而國庫資金尚未到賬,為學(xué)校工資發(fā)放造成困難。工資發(fā)放由于涉及人員較多,又是一個(gè)敏感問題。
三、高校應(yīng)對(duì)國庫集中支付制度改革的措施
1.改革和完善高校預(yù)算管理與預(yù)算編制制度。實(shí)行國庫集中支付制度以后,各預(yù)算單位在年度內(nèi)分月編制用款計(jì)劃,經(jīng)上級(jí)主管部門匯總后上報(bào)財(cái)政部門審批,財(cái)政部對(duì)用款計(jì)劃編報(bào)和批復(fù)的依據(jù)是高校部門預(yù)算,這就要求高校在編制預(yù)算時(shí)具體而準(zhǔn)確。但目前大部分高校的預(yù)算編制隨意性比較大,收入難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì),支出預(yù)算缺乏剛性。因此在實(shí)行國庫集中支付制度改革后,要求高校規(guī)范各責(zé)任單位的基本支出項(xiàng)目、支出范圍和額度,扎扎實(shí)實(shí)做好各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化、測(cè)算和規(guī)范預(yù)算的基礎(chǔ)工作,建立一套比較完善,能適應(yīng)國庫集中支付改革的預(yù)算管理和編制制度。
2.完善高校會(huì)計(jì)核算體系與修訂內(nèi)部控制制度。實(shí)行國庫集中支付以后,新的財(cái)政國庫管理體系建立,高校財(cái)務(wù)管理體系、銀行賬戶管理、資金支付方式等發(fā)生了重大改變,給高校目前的財(cái)務(wù)管理體制帶來很多問題。因此,高校必須結(jié)合本單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理方面的特點(diǎn)和要求,增設(shè)各級(jí)會(huì)計(jì)科目,對(duì)零余額賬戶的管理和收入、支出的核算等做出明確和具體的規(guī)定,并建立對(duì)國庫支付業(yè)務(wù)的授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、審核等控制程序,注重責(zé)任牽制,明確各部門及個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
3.加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍的建設(shè),提高財(cái)務(wù)管理水平。由于實(shí)行國庫集中支付制度后,給高校的會(huì)計(jì)核算等方面帶來了很多問題。因此,高校應(yīng)及時(shí)組織財(cái)會(huì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),要求高校會(huì)計(jì)人員不僅要了解國庫集中支付制度,還應(yīng)熟悉其操作流程與工作方法,并掌握會(huì)計(jì)電算化等綜合知識(shí),不斷提高工作水平與業(yè)務(wù)能力。財(cái)政部、教育部也可組織對(duì)校領(lǐng)導(dǎo)、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干等不同層次進(jìn)行培訓(xùn),指導(dǎo)高校及時(shí)了解國家財(cái)政政策及高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理情況,對(duì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)以及一些共性問題組織有關(guān)人員進(jìn)行研討,不斷提高和完善管理水平。
四、對(duì)國庫集中支付制度的建議
1.建議財(cái)政部應(yīng)根據(jù)具體情況,允許占用學(xué)校資源部分轉(zhuǎn)入學(xué)?；举~戶,同時(shí)對(duì)一些急需項(xiàng)目提前撥付一部分資金,使項(xiàng)目能夠按計(jì)劃完成。
2.建議預(yù)算外資金分兩次上繳改為按月上繳,按月回?fù)転橐?以避免集中上繳導(dǎo)致的已支出數(shù)須借助銀行貸款上繳,從而相應(yīng)減少學(xué)校銀行貸款利息支出。
實(shí)行國庫集中支付是國家經(jīng)濟(jì)改革必須要走的道路,高校應(yīng)采取積極應(yīng)對(duì)措施落實(shí)國庫集中支付制度。同時(shí)為了克服國庫集中支付制度對(duì)地方高校沖擊所帶來的暫時(shí)不利影響,這就需要財(cái)政部、代理銀行和高校經(jīng)常溝通,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決,確保國庫集中支付制度在高校中順利實(shí)施。
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(作者單位:南京航空航天大學(xué)財(cái)務(wù)處 江蘇南京 210016)
