近年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善,事業(yè)單位改革步伐明顯加快,呈現(xiàn)投資主體多元化、組織形式多樣化、經(jīng)營服務(wù)對象社會化、資金管理復(fù)雜化的局面。財(cái)政內(nèi)部也進(jìn)行了一系列改革,如編制部門預(yù)算、實(shí)行政府采購、國庫集中支付、收支兩條線管理等等。事業(yè)單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理面臨新形勢和新問題,在某些制度層面還不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。所以,創(chuàng)新事業(yè)單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理模式,優(yōu)化資源配置,提高財(cái)政資金使用效益,既是增強(qiáng)事業(yè)單位活力和自我發(fā)展能力的需要,也是推進(jìn)事業(yè)單位改革,建設(shè)公共財(cái)政,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。
事業(yè)單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理的基本原則
由于事業(yè)單位有分布廣泛、門類繁多、情況復(fù)雜的特點(diǎn),根據(jù)其職能任務(wù)、經(jīng)費(fèi)來源和今后發(fā)展方向,宜將事業(yè)單位劃分為監(jiān)督管理類、社會公益類和經(jīng)營服務(wù)類三種類型進(jìn)行分類改革,經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制進(jìn)入市場,今后不再屬于事業(yè)單位范疇。
事業(yè)單位分類改革后,應(yīng)重新核編,按其性質(zhì)、職能和編制數(shù)界定財(cái)政經(jīng)費(fèi)供應(yīng)政策,建立編制管理和預(yù)算管理緊密有機(jī)結(jié)合的管理體制。對需要財(cái)政撥款或財(cái)政補(bǔ)貼的事業(yè)單位,其機(jī)構(gòu)編制規(guī)模要嚴(yán)格控制;對經(jīng)批準(zhǔn)成立的財(cái)政撥款或補(bǔ)貼的事業(yè)單位,要按規(guī)定給予財(cái)政支持。
總的來說,對事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行核定收支、定額定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法。定額定項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)事業(yè)特點(diǎn)、事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、事業(yè)單位收支狀況以及財(cái)政政策和財(cái)力可能確定。定額定項(xiàng)補(bǔ)助可以為零。
事業(yè)單位根據(jù)年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃,提出預(yù)算建議數(shù),經(jīng)主管部門審核匯總報財(cái)政部門核定(一級預(yù)算單位直接報財(cái)政部門)。事業(yè)單位根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算,由主管部門審核匯總報財(cái)政部門,按照法定程序?qū)徍伺鷱?fù)后執(zhí)行。
筆者認(rèn)為,事業(yè)單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理主要遵循三個原則:一是社會公共需要原則。事業(yè)單位的首要任務(wù)是向社會提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。財(cái)政對事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,要以公共需要為原則合理界定和規(guī)范。對代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益,提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù),又不便于市場調(diào)節(jié)的無直接經(jīng)濟(jì)效益的事業(yè)單位,財(cái)政要重點(diǎn)保障供給;對既提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù),也提供部分非公共產(chǎn)品或服務(wù)的事業(yè)單位,其公益部分應(yīng)納入財(cái)政供給范圍;對經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制,成為獨(dú)立市場競爭主體的,應(yīng)退出財(cái)政供給范圍。二是綜合預(yù)算原則。事業(yè)單位實(shí)行綜合預(yù)算管理,綜合考慮各類收入,統(tǒng)籌安排各項(xiàng)支出,實(shí)行收支統(tǒng)管。三是循序漸進(jìn)動態(tài)管理原則。應(yīng)當(dāng)隨著事業(yè)單位職責(zé)范圍的變化及自身發(fā)展情況,適時調(diào)整事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)供給范圍和方式,積極推動有條件的財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位向經(jīng)費(fèi)自理過渡,有條件的經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位向企業(yè)過渡,鼓勵和推動其進(jìn)一步拓展服務(wù)領(lǐng)域,增強(qiáng)面向市場自我發(fā)展的能力,確保事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)形式、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和規(guī)格不作逆向調(diào)整。
加強(qiáng)事業(yè)單位收入管理
事業(yè)單位收入是指事業(yè)單位為開展業(yè)務(wù)及其他活動依法取得的非償還性資金。一般包括:財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入、其他收入。
事業(yè)單位的各項(xiàng)收入應(yīng)全部納入單位預(yù)算,統(tǒng)一管理。事業(yè)單位收取各種非稅收入,應(yīng)統(tǒng)一使用財(cái)政和稅務(wù)部門印制的票據(jù),并建立健全各種專用收款收據(jù)、銷售發(fā)票等票據(jù)管理制度。取得的各項(xiàng)非稅收入,必須按規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理,嚴(yán)禁隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用。
創(chuàng)新事業(yè)單位支出管理
事業(yè)單位支出包括事業(yè)支出、基本建設(shè)支出、上繳上級支出、對附屬單位補(bǔ)助支出、經(jīng)營支出、其他支出。從財(cái)政部門管理角度看,對事業(yè)單位的支出預(yù)算管理主要分為基本支出管理和項(xiàng)目支出管理。
基本支出管理。事業(yè)單位的基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)。在確定事業(yè)單位性質(zhì)類別的基礎(chǔ)上,對不同類型事業(yè)單位的基本支出,也應(yīng)采取不同的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助方式。
監(jiān)督管理類事業(yè)單位,主要指依據(jù)法律法規(guī)授權(quán),完全從事具體行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查的事業(yè)單位。對此類事業(yè)單位,財(cái)政部門根據(jù)核定后的單位編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)或業(yè)務(wù)量指標(biāo)情況,參照相關(guān)工資及津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)核定基本支出。實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助與人員編制掛鉤辦法,超編人員經(jīng)費(fèi)由單位自行解決。其收入納入預(yù)算管理,日常公用經(jīng)費(fèi)按定額標(biāo)準(zhǔn)核定,所需資金按照綜合預(yù)算的原則由財(cái)政部門統(tǒng)籌安排,與其本身的收入完全脫鉤?！∩鐣骖愂聵I(yè)單位,主要指為實(shí)現(xiàn)社會公共利益和國家長遠(yuǎn)利益舉辦的,面向社會提供公益產(chǎn)品和公共服務(wù)的事業(yè)單位。根據(jù)其公益程度的不同,筆者認(rèn)為可分為三種情況:
一是純公益型事業(yè)單位,主要指承擔(dān)政府規(guī)定的社會公益性服務(wù)任務(wù),面向社會無償提供公益服務(wù),不能通過市場配置資源的事業(yè)單位。對此類事業(yè)單位,財(cái)政部門根據(jù)核定后的單位編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)或業(yè)務(wù)量指標(biāo)情況,按定員定額法核定基本支出。其履行職責(zé)依法取得的收入或基金上繳國庫或財(cái)政專戶,實(shí)行“收支兩條線”管理。
二是準(zhǔn)公益型事業(yè)單位,主要指面向社會提供公益服務(wù),按照政府確定的公益服務(wù)價格收取費(fèi)用,其資源在一定區(qū)域或程度上可通過市場配置的事業(yè)單位。對此類事業(yè)單位,按照綜合預(yù)算的原則由預(yù)算外資金和單位自行組織的可用收入安排核定基本支出,公益事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政根據(jù)不同情況予以相應(yīng)補(bǔ)助。這類事業(yè)單位可根據(jù)國家確定的公益目標(biāo)自主開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動,依法取得服務(wù)收入的服務(wù)價格執(zhí)行政府定價或政府指導(dǎo)價。其服務(wù)收入和經(jīng)營收入屬于政府非稅收入的按規(guī)定納入財(cái)政管理,實(shí)行“收支兩條線”管理。
三是弱公益型事業(yè)單位,主要指業(yè)務(wù)活動具有公益屬性,在國家政策支持下可以通過市場實(shí)現(xiàn)資源配置的事業(yè)單位。對此類事業(yè)單位,全部用單位自行組織的可用收入安排基本支出,財(cái)政實(shí)行零補(bǔ)助。其開展公益服務(wù)和相關(guān)經(jīng)營活動取得的收入,屬政府非稅收入的納入財(cái)政管理,其服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價格參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行并受政府監(jiān)督。對承擔(dān)政府下達(dá)的公益任務(wù)的,可單獨(dú)編報項(xiàng)目預(yù)算,申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),財(cái)政部門按核定的項(xiàng)目成本給予專項(xiàng)補(bǔ)助。
項(xiàng)目支出管理。實(shí)行部門預(yù)算管理的事業(yè)單位,可由財(cái)政根據(jù)財(cái)力情況和單位實(shí)際需要給予項(xiàng)目支出補(bǔ)助。不實(shí)行部門預(yù)算管理的事業(yè)單位,原則上財(cái)政不給予項(xiàng)目支出補(bǔ)助。
事業(yè)單位申報項(xiàng)目支出時,應(yīng)先對申報項(xiàng)目進(jìn)行研究論證,并按輕重緩急進(jìn)行合理排序,報主管部門審核后,由主管部門向財(cái)政部門申報項(xiàng)目支出預(yù)算。財(cái)政部門對申報項(xiàng)目進(jìn)行審核篩選后,納入財(cái)政項(xiàng)目庫,結(jié)合財(cái)力情況進(jìn)行安排,實(shí)行滾動管理。對資金數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目,財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)部門組織專家或委托中介機(jī)構(gòu),進(jìn)行評審和論證。凡應(yīng)納入政府采購的項(xiàng)目,一律編入政府采購預(yù)算。未編入政府采購預(yù)算并編報政府采購計(jì)劃而自行采購的,財(cái)政不予支付資金。
規(guī)范事業(yè)單位收支結(jié)余管理
事業(yè)單位年度收入與支出相抵后的結(jié)余,應(yīng)該綜合考慮事業(yè)發(fā)展、職工福利的需要。除專項(xiàng)資金按照國家規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用外,可以按照國家有關(guān)規(guī)定提取職工福利基金,剩余部分作為事業(yè)基金用于彌補(bǔ)以后年度單位收支差額。事業(yè)單位結(jié)余應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算,在編制年度預(yù)算和執(zhí)行時追加預(yù)算時,按照規(guī)定統(tǒng)籌安排使用。
對于按生產(chǎn)要素分配結(jié)余的事業(yè)單位,必須在彌補(bǔ)以前年度虧損、足額繳納各項(xiàng)稅費(fèi)并提足事業(yè)基金、職工福利基金的前提下,才能對投資各方進(jìn)行利益分配,不得不顧事業(yè)發(fā)展需要,作超前分配。事業(yè)單位的經(jīng)營收支結(jié)余應(yīng)當(dāng)單獨(dú)反映,先彌補(bǔ)以前年度經(jīng)營虧損,其余部分并入單位的結(jié)余中進(jìn)行分配。
強(qiáng)化事業(yè)單位負(fù)債管理
監(jiān)督管理類事業(yè)單位鑒于本身的特點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)保障程度,原則上不能舉債。社會公益類事業(yè)單位需要舉債的,要根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,結(jié)合自身償債能力,向主管部門提出一定時間內(nèi)負(fù)債總額申請。財(cái)政部門會同主管部門根據(jù)事業(yè)單位收入狀況和貸款余額確定其貸款預(yù)警線,并在此基礎(chǔ)上建立負(fù)債的風(fēng)險控制機(jī)制,科學(xué)分析償債能力,嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模。事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險控制指標(biāo),由主管部門會同財(cái)政部門確定。事業(yè)單位借入大宗款項(xiàng),應(yīng)當(dāng)報請主管部門審批,財(cái)政部門備案。事業(yè)單位要及時清理各項(xiàng)負(fù)債,做到負(fù)債結(jié)構(gòu)合理,規(guī)模適度,按期歸還,降低單位財(cái)務(wù)風(fēng)險,促進(jìn)事業(yè)健康有序發(fā)展。
創(chuàng)新事業(yè)單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理模式,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不會一蹴而就。所以應(yīng)不斷研究事業(yè)單位改革中出現(xiàn)的新情況,及時解決新問題,深入細(xì)致地做好事業(yè)單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理工作,在發(fā)展中創(chuàng)新,在變革中發(fā)展。要按照資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、實(shí)物管理與價值管理相結(jié)合的原則,更新管理理念,建立起聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制,促進(jìn)各項(xiàng)管理活動相互配合,相互制衡,全面提高預(yù)算和財(cái)務(wù)管理水平,為促進(jìn)事業(yè)單位改革與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。(作者單位:上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院中國都市圈發(fā)展與管理研究中心/山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局會計(jì)核算中心)
