公共教育績效審計是指依據(jù)有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，運用審計程序和方法，對政府制定教育政策的評估，對教育公共管理活動的各個績效要素的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行監(jiān)督、評價和鑒定，提出改進建議，促進保障的一種獨立監(jiān)督活動。平衡計分卡(簡稱BSC)是一種著眼于組織發(fā)展戰(zhàn)略-有效性的管理理念和系統(tǒng)管理方法。傳統(tǒng)的企業(yè)績效衡量主要采用財務(wù)方面的指標(biāo)，而平衡計分卡則強調(diào)從財務(wù)和非財務(wù)的角度綜合評估績效。其核心思想就是通過財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個方面的指標(biāo)以及指標(biāo)之間相互驅(qū)動的因果關(guān)系體現(xiàn)組織的戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略修正過程，并且通過這四個方面的指標(biāo)實現(xiàn)與戰(zhàn)略目標(biāo)密切相關(guān)的績效管理。平衡計分卡除了適用一般營利機構(gòu)外，也適合非營利組織及公共部門。平衡計分卡注重各方面的平衡，將戰(zhàn)略清晰地顯現(xiàn)出來，并轉(zhuǎn)化為實際行動，籍此可協(xié)助公共部門通過績效動因的設(shè)計與引導(dǎo)，真正將目標(biāo)達成、愿景實現(xiàn)。本文借鑒平衡計分卡的原理，基于公共教育績效審計內(nèi)涵和教育支出過程特性來構(gòu)建多層次結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系。
一、基于BSC的公共教育績效審計指標(biāo)體系構(gòu)建原則
在構(gòu)建基于平衡計分卡的公共教育支出績效審計指標(biāo)體系的過程中，有兩點必須關(guān)注：一是公共教育績效審計的基本原則；二是公共教育績效審計的一般過程。公共教育績效審計基本原則規(guī)定了公共教育績效審計的內(nèi)容和目標(biāo)，是指標(biāo)體系構(gòu)建的原則和依據(jù)；公共教育績效審計的一般過程從根本上體現(xiàn)了公共教育活動的內(nèi)在規(guī)律和運作機理，為績效審計指標(biāo)按一定的原則進行架構(gòu)和歸類提供了依據(jù)。
(一)基于績效審計的基本原則
績效審計的基本原則——“3E”原則，即效益性、效率性、經(jīng)濟性。公共教育活動的整體績效可由公共教育的內(nèi)部過程績效和外部結(jié)果績效來概括，其綜合反映了公共教育活動在效益性、效率性和經(jīng)濟性三方面的績效內(nèi)涵，從而可以全面地對公共教育進行績效審計。
首先，公共教育的效益性是指社會公眾通過教育活動得到有益的結(jié)果，一般表現(xiàn)為教育對經(jīng)濟、社會發(fā)展的促進和影響，而這種有益的結(jié)果一般體現(xiàn)為教育的外部經(jīng)濟和社會效益。因此，公共教育活動的效益，可以定義為公共教育活動的外部結(jié)果績效。
其次，公共教育的效率性，體現(xiàn)為一種教育活動的生產(chǎn)效率，是為了最優(yōu)地實現(xiàn)教育的外部結(jié)果績效，而必須在教育內(nèi)部實現(xiàn)的效率，表現(xiàn)為對教育資金的使用效率、配置效率和管理效率。由于這些效率基本都在教育系統(tǒng)的內(nèi)部，因此可以定義為公共教育支出的內(nèi)部過程績效。
其三，公共教育的經(jīng)濟性，將內(nèi)部過程績效和外部結(jié)果績效綜合起來考察，即以最經(jīng)濟的過程方式來實現(xiàn)既定的結(jié)果就表現(xiàn)為一種節(jié)約。這種節(jié)約是廣義上的投入與產(chǎn)出之間的比較而得出的，在外部結(jié)果績效(效益)一定的情況下，內(nèi)部過程績效(效率)越高，則說明越節(jié)約。
同時，公共教育部門作為典型的公共組織，行使公共權(quán)力，消耗公共資源，代表公共利益，必須傾聽公眾對公共教育管理所提出的要求。因此，根據(jù)公共教育資源的特性，可增加公平性，即公眾獲得同樣的幫助。將“3E”原則發(fā)展為“4E”原則，并依據(jù)體現(xiàn)為“4E”原則的績效內(nèi)涵來進行內(nèi)外部績效第一層次的結(jié)構(gòu)劃分。
(二)基于績效審計的一般過程績效審計過程體系一般包含投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果和影響五項內(nèi)容，這是從一個公共資源使用及發(fā)揮作用的過程角度對績效內(nèi)容進行的劃分。公共教育活動的實踐，也基本具有上述過程的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。從過程論的角度看，公共教育資金的流向也是按照從財政部門投入到教育系統(tǒng)，在教育系統(tǒng)內(nèi)部被使用、消耗，并生產(chǎn)出經(jīng)濟社會所需要的產(chǎn)品，最終對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生各種結(jié)果及影響這樣一個過程來運作和發(fā)揮作用的，這一過程中各環(huán)節(jié)所包含的經(jīng)濟變量及其之間的關(guān)系的總和反映了公共教育活動所實現(xiàn)的績效的大小。
因此，可以構(gòu)建出基于兩個原則的公共教育支出績效考評指標(biāo)體系思路。即一個是基于績效審計“4E”原則的第一層次內(nèi)外部績效的分解，另一個是第二層次的基于過程視角的投入、過程、產(chǎn)出和效果的分解。在此基礎(chǔ)之上，可以進一步系統(tǒng)地構(gòu)建基于平衡計分卡的公共教育績效審計指標(biāo)體系。
二、基于BSC的公共教育績效審計指標(biāo)體系構(gòu)建
基于平衡計分卡的公共教育績效審計指標(biāo)體系可設(shè)置為四個層面，即公眾服務(wù)、財務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長，并在各個層面內(nèi)部按照績效審計的基本原則和一般過程多層次從上到下分解績效指標(biāo)。
(一)公眾服務(wù)層面
公共教育部門在履行自身職責(zé)的過程中，必須清醒認識服務(wù)對象即客戶到底是誰，充分考慮其滿意程度。在市場經(jīng)濟條件下，根據(jù)社會的發(fā)展要求和社會公眾的需要，提供優(yōu)質(zhì)的公共教育產(chǎn)品和公共教育服務(wù)已成為公共教育部門最重要的職能。由此可見，公共教育部門的客戶即為社會公眾，基于公共教育績效審計的平衡計分卡“客戶”層面可以表述為“公眾服務(wù)”層面。
與企業(yè)不同，雖然公共教育資源在配給過程中也有效率要求，但公共教育部門以向公眾提供公益服務(wù)為宗旨，公共教育部門工作的最終目標(biāo)是公眾價值最大化，其中公共教育資源的公平性要求最為突出。因而公共教育績效審計中公眾層面最重要，所占的權(quán)重也最大，應(yīng)把集中體現(xiàn)為大眾服務(wù)的公眾維度而不是財務(wù)維度置于平衡計分卡的最上端。
社會公眾對于公共教育資源的需要體現(xiàn)為公共教育的產(chǎn)出績效。公共教育產(chǎn)出是指教育活動的直接產(chǎn)出，產(chǎn)出績效指標(biāo)是用來度量公共教育投入所帶來的成果大小和社會公眾受益大小，以及投入產(chǎn)出之間效率高低的指標(biāo)體系。產(chǎn)出績效可以從多個側(cè)面來進行評價和描述。首先，這種績效是教育活動追求的直接目標(biāo)，反映在產(chǎn)出的絕對水平上，體現(xiàn)為特定時期教育活動所取得的成果及對社會公眾的貢獻。其次，反映在產(chǎn)出的效率和效益水平上，體現(xiàn)為特定投入的教育成果的大小。最后，還需考慮教育產(chǎn)出的質(zhì)量和社會公眾的受益問題，沒有質(zhì)量的保證，產(chǎn)出的結(jié)果和效率也就沒有了任何意義。因此基于社會公眾層面的績效可以進一步分解為結(jié)果、效率和質(zhì)量指標(biāo)三個角度(見表1)。
(二)財務(wù)層面
財務(wù)效益是企業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，財務(wù)目標(biāo)集中體現(xiàn)了企業(yè)的最終目標(biāo)，收入與支出是企業(yè)應(yīng)用平衡計分卡的核心指標(biāo)。而公共教育是政府投資，滿足社會公眾需要的公共項目，不像企業(yè)那樣以盈利作為最終目的。公共教育績效審計平衡計分卡模型中財務(wù)層面的目標(biāo)是：“如何在滿足預(yù)算約束條件下為社會公眾創(chuàng)造價值?”公共組織績效評估引入成本—效益機制將全方位改革政府支出體制，更加關(guān)注財政支出范圍、效率，更加關(guān)心支出項目的可行性、效益性，有助于改變過去公共支出不計成本、不注重社會效益的做法，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。綜合效率與經(jīng)濟性，財務(wù)層面可以分解出以下相關(guān)的績效指標(biāo)(見表2)：
(三)內(nèi)部流程層面為了符合組織營運的目的和顧客期望，必須有完整的內(nèi)部管理程序。公共教育的內(nèi)部流程是指公共教育管理的權(quán)力和技術(shù)運作路線以及前后相繼的程序?；趦?nèi)部流程層面的績效指標(biāo)主要審計公共教育的實行過程。該指標(biāo)度量公共教育資金在教育系統(tǒng)內(nèi)部的使用效率、分配結(jié)構(gòu)和管理效率。它反映了公共教育資金在教育系統(tǒng)內(nèi)部被用在了何處，所發(fā)揮的效力，還可以有效地解釋公共教育內(nèi)部績效的高低。過程性指標(biāo)的高低直接決定了在投入總量不變的情況下，教育產(chǎn)出和外部績效的高低。尤其在現(xiàn)實中，僅僅寄希望于教育投入的不斷增長來獲得教育的內(nèi)外部績效，對于我國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家是不現(xiàn)實的。因此，如何更好地了解和解釋教育的內(nèi)部生產(chǎn)情況，通過改善資源的配置和使用效率提高教育生產(chǎn)的過程效率，最終不斷提高教育帶來的社會效益是目前較為現(xiàn)實的選擇。由于過程性指標(biāo)反映的是整個教育系統(tǒng)內(nèi)部的資金使用、管理和配置效率狀況，過程性指標(biāo)必然涵蓋了很多指標(biāo)內(nèi)容。為了便于分析，可將這些指標(biāo)分為使用效率指標(biāo)、配置結(jié)構(gòu)指標(biāo)和支出管理效率指標(biāo)三類(見表3)。
(四)學(xué)習(xí)與成長層面社會公眾、財務(wù)和內(nèi)部流程三個層面的目標(biāo)確立了組織必須在哪些地方表現(xiàn)卓越，才能得到期望的績效，而學(xué)習(xí)與成長是為前面三個方面提供基礎(chǔ)，促使其獲得卓越的成果。由于公共教育資源中最重要的人力資源是教師，公共教育績效審計中要對學(xué)校教師的專業(yè)經(jīng)驗以及學(xué)習(xí)成長能力予以特別的關(guān)注。因此可將學(xué)習(xí)與成長角度的目標(biāo)定位為以下兩個方面，具體指標(biāo)設(shè)計見表4：
基于平衡計分卡的公共教育績效審計指標(biāo)體系框架中四個層面的關(guān)系、性質(zhì)及其在整個體系中的地位是不同的。公眾是指標(biāo)體系的核心；成本是財務(wù)性質(zhì)的指標(biāo)，是衡量公共教育資金使用效率、公共教育活動績效水平最基本的指標(biāo)。這兩類指標(biāo)都屬于外部指標(biāo)，它們應(yīng)與公共教育部門使命與發(fā)展戰(zhàn)略這一中心連在一起。公共教育管理內(nèi)部流程是從組織管理內(nèi)部運行的角度來評估公共教育績效，屬內(nèi)部指標(biāo)。學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)是從組織自身學(xué)習(xí)、變革與發(fā)展等潛在的因素出發(fā)，預(yù)測公共教育績效水平的一種發(fā)展指標(biāo)。該指標(biāo)體系構(gòu)建了一個客觀的、可量化的公共教育績效審計的指標(biāo)衡量體系，可作為公共教育部門審計遠景規(guī)劃與績效評價的參考。
