一、中美企業(yè)內(nèi)部控制法律規(guī)范的立法形式比較
(一)美國(guó)的立法形式美國(guó)聯(lián)邦法律《SOX》(2002)中第302條(公司的財(cái)務(wù)報(bào)告責(zé)任)和404條(管理層的內(nèi)部控制評(píng)價(jià))中規(guī)定企業(yè)內(nèi)部控制制度，《SOX》對(duì)美國(guó)《1934年證券交易法》作出了重大修改。美國(guó)證監(jiān)會(huì)(sEC)為指導(dǎo)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制(ICFR)制定了若干“規(guī)則”，公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)(PCAOB)也制定了若干《審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)SEC制定的13a-15(f)規(guī)則或PCAOB第5號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制被定義為：由發(fā)行人(公司)的主要執(zhí)行官及財(cái)務(wù)官或履行相似職責(zé)的其他人設(shè)計(jì)或監(jiān)督，并由發(fā)行人(公司)的董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)者和其他職員實(shí)施的，旨在對(duì)符合一般公認(rèn)會(huì)計(jì)原則的財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性以及供對(duì)外使用的財(cái)務(wù)報(bào)表的編制提供合理保證的一個(gè)流程。《SOX》是在安然、世界通訊等相繼發(fā)生財(cái)務(wù)欺詐丑聞后，美國(guó)國(guó)會(huì)為挽救投資者信心而制訂的，是對(duì)美國(guó)商業(yè)行為作出的最深遠(yuǎn)的變革”。
(二)中國(guó)的立法形式規(guī)定公司內(nèi)部控制制度的主要是財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)等部門制訂的部門規(guī)章《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(2008)。此外，也有規(guī)范文件對(duì)內(nèi)部控制作出規(guī)定，如《上市公司證券發(fā)行管理辦法》、《上海證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》、《首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市管理辦法》等，但這些文件或者不是專門的內(nèi)部控制規(guī)范，或者效力等級(jí)不如《規(guī)范》。根據(jù)《規(guī)范》，內(nèi)部控制被定義為“由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程”。我國(guó)《證券法》沒(méi)有直接規(guī)定內(nèi)部控制制度的條款。
二、中美企業(yè)內(nèi)部控制法律規(guī)范的法律內(nèi)容比較
(一)中美企業(yè)法律內(nèi)容相同點(diǎn)一是為上市公司提供審計(jì)服務(wù)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所不得同時(shí)提供非審計(jì)服務(wù)；二是在董事會(huì)下成立審計(jì)委員會(huì)；三是對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行保護(hù)等。
(二)中美企業(yè)法律內(nèi)容不同點(diǎn)一是在規(guī)定內(nèi)部控制制度的目標(biāo)方面有很大區(qū)別?！兑?guī)范》規(guī)定的目標(biāo)很全面，它參照了美國(guó)反欺騙性財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)(cOSO)的“內(nèi)部控制—綜合框架報(bào)告”(1992)的觀點(diǎn)。該報(bào)告將公司內(nèi)部控制的目標(biāo)分為三類：經(jīng)營(yíng)的效果和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性以及遵守可適用的法律和規(guī)章。該報(bào)告還認(rèn)為內(nèi)部控制應(yīng)包括五個(gè)要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)控(Ferola，2006)?！兑?guī)范》相應(yīng)地將內(nèi)部控制的目標(biāo)規(guī)定為“是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。《SOX》規(guī)定的目標(biāo)則很單一。在SEC工作人員聲明中，ICFR總體的目標(biāo)確定為“促進(jìn)可靠的財(cái)務(wù)報(bào)表的編制”，并指出可靠的財(cái)務(wù)報(bào)表必須相當(dāng)準(zhǔn)確。該目標(biāo)著重強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性目標(biāo)，而沒(méi)有包括經(jīng)營(yíng)的效果和效率等目標(biāo)，這與《sOX》的出臺(tái)直接根源于安然等公司的財(cái)務(wù)欺詐丑聞?dòng)嘘P(guān)。二是在規(guī)定財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性方面存有重大區(qū)別。《規(guī)范》側(cè)重于企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平的提高和企業(yè)資產(chǎn)的保護(hù)。具體到財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性，雖提到“財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整”，卻沒(méi)有規(guī)定更具體的實(shí)施規(guī)則，反而著重規(guī)定內(nèi)部控制的五個(gè)要素。與之相反，《sOX》對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的信息披露進(jìn)行了具體規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為，《規(guī)范》本身的出臺(tái)并不能夠改善我國(guó)對(duì)上市公司財(cái)務(wù)欺詐的監(jiān)管力度。盡管《sOX》將內(nèi)部控制的目標(biāo)局限在財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性方面也引起學(xué)者的質(zhì)疑，但鑒于我國(guó)上市公司財(cái)務(wù)欺詐丑聞不斷的事實(shí)，即便我國(guó)認(rèn)可內(nèi)部控制的目標(biāo)不應(yīng)囿于財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性方面，但也應(yīng)集中體現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性方面?！兑?guī)范》沒(méi)有明確規(guī)定經(jīng)理層在內(nèi)部控制制度的制定與實(shí)施中的義務(wù)或責(zé)任，而《SOX》在著名的第302及404條中對(duì)經(jīng)理層核證財(cái)務(wù)報(bào)告的義務(wù)進(jìn)行了具體規(guī)定，并且在第906條規(guī)定了有關(guān)經(jīng)理層的財(cái)務(wù)報(bào)告方面的嚴(yán)格法律責(zé)任，而財(cái)務(wù)報(bào)告的報(bào)備應(yīng)該是內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有明確經(jīng)理層在這個(gè)環(huán)節(jié)的法律義務(wù)及責(zé)任，才更有可能使投資者獲得真實(shí)地反映公司財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的信息，以有效解決他們與經(jīng)理層之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。
三、我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制法律規(guī)范的完善
(一)市場(chǎng)、制度及政府之間的關(guān)系分析市場(chǎng)、制度、政府之間存在一定的邏輯依賴關(guān)系：稀缺的社會(huì)資源需要優(yōu)化配置才可能達(dá)到政府所追求的社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的最大化目標(biāo)；市場(chǎng)是資源優(yōu)化配置的手段；制度則能夠?yàn)槭袌?chǎng)的運(yùn)作提供保障。要有效論證經(jīng)理層在財(cái)務(wù)報(bào)告方面的法律義務(wù)與法律責(zé)任，就需要對(duì)三者的內(nèi)在屬性進(jìn)行分析。一是市場(chǎng)發(fā)生作用可以提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。市場(chǎng)，是人與人之間交往的場(chǎng)所，也是人與人之間產(chǎn)權(quán)交換或轉(zhuǎn)移的場(chǎng)所；企業(yè)，是市場(chǎng)的重要參與者，稀缺性社會(huì)資源，如勞動(dòng)力、資本、土地等生產(chǎn)要素均通過(guò)各自相應(yīng)的要素市場(chǎng)在企業(yè)間進(jìn)行分配，這些企業(yè)通過(guò)消耗資源而生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)被用來(lái)滿足消費(fèi)者的需求。因此，生產(chǎn)要素在企業(yè)間的分配狀況就會(huì)直接影響到用以滿足消費(fèi)者需求的產(chǎn)品／服務(wù)的產(chǎn)出。假如市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的，所有生產(chǎn)要素、產(chǎn)品、服務(wù)都可以從市場(chǎng)上得到，那么邊際社會(huì)收益就會(huì)等于邊際社會(huì)成本，整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)就能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，最大化經(jīng)濟(jì)績(jī)效。二是制度可以保障市場(chǎng)發(fā)生作用。制度，是規(guī)范一個(gè)社會(huì)中人與人之間交往的規(guī)則。制度“由正式規(guī)則(法律、憲法、規(guī)則)、非正式規(guī)則(習(xí)慣、道德、行為準(zhǔn)則)及其實(shí)施效果構(gòu)成”，而市場(chǎng)則是個(gè)天然的規(guī)則集，沒(méi)有規(guī)則就沒(méi)有市場(chǎng)，“市場(chǎng)的有效性直接決定于制度框架”。“制度決定著經(jīng)濟(jì)績(jī)效，是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為經(jīng)濟(jì)學(xué)家所給出的重要結(jié)論”(科斯，2003)。三是政府可以保障制度發(fā)生作用。政府，根據(jù)“大不列顛百科全書(學(xué)術(shù)版)”的定義，是管理和調(diào)控一個(gè)國(guó)家或政治共同體的政治體系，本文中“政府”指廣義上的政府，涵蓋立法、司法、行政等職能部門。政府可以對(duì)制度施加影響：一方面，非正式規(guī)則的有效運(yùn)作離不開(kāi)政府的支持，如國(guó)際貿(mào)易方面的許多國(guó)際慣例得到了各國(guó)的尊重；另一方面，政府可以直接制定憲法、法律等正式規(guī)則，并且通過(guò)司法、行政等法律執(zhí)行手段來(lái)保障制度的實(shí)施。
(二)制度與政府在解決市場(chǎng)失靈中不完全信息問(wèn)題的作用分析一是投資者與經(jīng)理層之間存在信息不對(duì)稱問(wèn)題。在上市公司中投資者(委托人)與經(jīng)理層(代理人)之間存在典型的委托一代理關(guān)系。雖然同為上市公司的重要主體，兩者的目標(biāo)卻相互沖突，“一個(gè)人的成本是另一個(gè)人的收益：所支付的工資是代理人的收益，并且是委托人的成本，而代理人的努力有利于委托人，卻是代理人付出的成本”。人們不懈地追求個(gè)人利益的最大化，當(dāng)他們與擁有相似目標(biāo)的企業(yè)結(jié)合時(shí)更是如此，在這種法則下，經(jīng)理層的欺詐、投機(jī)與權(quán)力濫用就在所難免。但由于經(jīng)理層擁有投資者未知的私人信息，導(dǎo)致兩者存在信息不對(duì)稱。根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這將帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：第一是逆向選擇問(wèn)題。在委托人與代理人簽訂合同之前，如果代理人擁有私人信息就產(chǎn)生逆向選擇問(wèn)題。該問(wèn)題的存在 導(dǎo)致委托人尋找不到最優(yōu)的代理人。因?yàn)槲腥巳狈ν耆畔?lái)評(píng)估代理人，因而不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)去選擇要價(jià)最高的代理人，寧愿采取保守策略選擇要價(jià)中等的，結(jié)果會(huì)致使劣幣驅(qū)逐良幣，高端代理人不得不離開(kāi)這個(gè)市場(chǎng)。第二是道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在委托人與代理人簽訂委托合同后，如果代理人擁有委托人沒(méi)有擁有的信息就產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。該問(wèn)題的存在導(dǎo)致委托人不能有效觀察或控制代理人的行動(dòng)，因此，委托人就無(wú)法有效判斷經(jīng)理層是否按最符合委托人利益的方式行事。在簽約前，代理人為了解決信息不對(duì)稱會(huì)積極進(jìn)行信號(hào)傳遞，一旦簽約后，代理人就會(huì)在傳遞信號(hào)之前進(jìn)行成本與收益的比較。同理，如果信號(hào)是有成本的，而且如果信號(hào)傳遞行動(dòng)不能抵消這一成本的話，那么代理人也就不會(huì)希望去傳遞信息。在這種情況下，委托人就會(huì)對(duì)代理人的行動(dòng)處于不知情狀態(tài)，最終委托人或者承擔(dān)更高的代理成本，或者承受代理人欺詐行為的風(fēng)險(xiǎn)，或者兼而有之。但一個(gè)理性的投資者不會(huì)不計(jì)成本的獲取信息，這里存在一個(gè)臨界點(diǎn)。一旦達(dá)到這個(gè)臨界點(diǎn)，投資者將會(huì)放棄投資于證券市場(chǎng)，這就給社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效帶來(lái)負(fù)面影響。因此，如何有效應(yīng)對(duì)代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就成為公司治理理論的一個(gè)重要課題。
二是投資者與經(jīng)理層之間信息不對(duì)稱問(wèn)題的解決途徑。對(duì)于代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為一個(gè)重要的途徑就是委托人給代理人提供有效的激勵(lì)，具體而言，委托人需要“設(shè)計(jì)一個(gè)激勵(lì)合同以誘使代理人從自身利益出發(fā)選擇對(duì)委托人最有利的行動(dòng)”(莫里斯，1997)，如采取獎(jiǎng)金、股票期權(quán)等貨幣型手段作為激勵(lì)，使代理人認(rèn)識(shí)到私人信息的公開(kāi)能帶來(lái)更大收益，從而得到足夠動(dòng)力去披露私人信息。通常這種激勵(lì)是有效的，但要使代理人一直地忠實(shí)履行受托責(zé)任，僅靠委托人提供的貨幣型激勵(lì)還不夠，還需要有政府所提供的由正式規(guī)則構(gòu)成的制度型激勵(lì)。制度型激勵(lì)主要指以法律規(guī)則這種制度形式提供的激勵(lì)。制度型激勵(lì)對(duì)貨幣型激勵(lì)起到良好的補(bǔ)充作用：貨幣型激勵(lì)通過(guò)道德權(quán)威發(fā)生作用，對(duì)于道德水平高的善良代理人而言，這種激勵(lì)才能生效；而制度型激勵(lì)通過(guò)法律權(quán)威發(fā)生作用，對(duì)于道德水平低的無(wú)良代理人而言，利益的驅(qū)使使得道德變得無(wú)足輕重，貨幣型激勵(lì)往往難以有效發(fā)生作用，只能借助于法律的威懾與懲治功能來(lái)加大他們?yōu)槠墼p行為的成本。因此，法律規(guī)則的存在是必需的，“通過(guò)責(zé)任的分配和賠償一懲罰規(guī)則的實(shí)施，法律將個(gè)人行為的外部成本內(nèi)部化，誘導(dǎo)個(gè)人選擇社會(huì)最優(yōu)的行動(dòng)”(張維迎，2005)。隨著法律規(guī)則完善程度的提高，代理人的道德水平也將成比例地提高。具體而言，由法律規(guī)則提供的制度性激勵(lì)具體又可細(xì)分為兩種：管理責(zé)任型激勵(lì)，主要指公司施加給經(jīng)理層的諸如解聘、降職等形式的責(zé)任。這種管理責(zé)任由法律明確規(guī)定，公司不會(huì)因此類措施的采取而處于勞動(dòng)法或合同法上的不利地位。結(jié)合企業(yè)內(nèi)部控制制度來(lái)說(shuō)，就是在法律規(guī)則中明確規(guī)定經(jīng)理層承擔(dān)關(guān)于該制度的制定方面的管理義務(wù)，如果經(jīng)理層沒(méi)有適當(dāng)履行這方面的管理義務(wù)，就要承擔(dān)管理責(zé)任。法律責(zé)任型激勵(lì)，主要指司法或行政機(jī)關(guān)施加給經(jīng)理層的諸如罰款、罰金、監(jiān)禁等形式的責(zé)任。結(jié)合企業(yè)內(nèi)部控制制度來(lái)說(shuō)，即在法律規(guī)則中明確規(guī)定經(jīng)理層承擔(dān)關(guān)于該制度的實(shí)施方面的法律義務(wù)，如果經(jīng)理層沒(méi)有適當(dāng)履行這方面的法律義務(wù)，違反該制度框架下財(cái)務(wù)報(bào)告的報(bào)備或其他信息披露義務(wù)，就需承擔(dān)法律責(zé)任。因此，在解決委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題上，政府的作用必不可少。然而，《規(guī)范》并未明確經(jīng)理層在內(nèi)部控制制度的制定方面的管理責(zé)任，也未明確規(guī)定管理層在內(nèi)部控制制度的實(shí)施方面的法律責(zé)任。因此，筆者建議《規(guī)范》或修訂的相關(guān)證券法律應(yīng)在借鑒《S0X》302及906條款的基礎(chǔ)上，完善經(jīng)理層在與內(nèi)部控制制度的制定與實(shí)施相關(guān)具體的管理責(zé)任和法律責(zé)任。
由于經(jīng)理層與投資者之間存在信息不對(duì)稱，投資者無(wú)法有效觀察或控制經(jīng)理層的行動(dòng)，因此難以避免經(jīng)理層的機(jī)會(huì)主義與道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的出現(xiàn)。給經(jīng)理層提供適當(dāng)?shù)募?lì)可以有效解決信息不對(duì)稱。這些激勵(lì)除了投資者提供的獎(jiǎng)金、股票期權(quán)等貨幣型激勵(lì)外，還需要制度尤其是法律等正式規(guī)則的制定或完善所提供給經(jīng)理層的制度型激勵(lì)。結(jié)合內(nèi)部控制制度而言，可由政府提供的制度性激勵(lì)包括由法律規(guī)則明確經(jīng)理層在企業(yè)內(nèi)部控制制度的制定方面的管理義務(wù)而提供的管理責(zé)任型激勵(lì)，以及經(jīng)理層在企業(yè)內(nèi)部控制制度的實(shí)施方面的法律義務(wù)而提供的法律責(zé)任型激勵(lì)兩種。目前，中、美兩國(guó)都出臺(tái)了相關(guān)法律規(guī)范，要求企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的制定或?qū)嵤?。與美國(guó)相比，我國(guó)在信息披露方面的規(guī)定還不完善，無(wú)法對(duì)投資者尤其是私人投資者的利益提供有效的制度性保障。因此，我國(guó)應(yīng)在借鑒美國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善現(xiàn)有的規(guī)范制度，從而使我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制法律規(guī)范制度得以成熟發(fā)展。
