財政資金撥付的方式有財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。在國庫集中支付制度下,財政部門雖然沒有改變高校的支出權(quán)限,但卻掌握了資金支付權(quán)。它可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算規(guī)定而決定是否給予支付,建立了對高校的預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制,有利于提高資金使用效益和財政部門提高財政調(diào)控能力。實行國庫集中支付,對高校的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行提出了更高的要求。
一、國庫集中支付對高校預(yù)算管理的意義
實行國庫集中支付制度對高校財務(wù)工作特別是預(yù)算管理工作提出了新的要求,對促進高校預(yù)算管理水平的提高有很大作用。
(一)提高了高校編制預(yù)算的準(zhǔn)確性。執(zhí)行集中支付制度前,財政部門按預(yù)算直接將預(yù)算資金撥付到預(yù)算單位,由預(yù)算單位自行支付,財政資金預(yù)算支出執(zhí)行情況并不能完全反映高校實際支出數(shù),學(xué)校執(zhí)行的結(jié)果與部門預(yù)算往往有“兩張皮”的做法,預(yù)算執(zhí)行隨意性大,造成資金浪費,或者預(yù)算寬,使用少,造成年終結(jié)余多,有限的資金不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。實行國庫集中支付制度,“有預(yù)算才能支出”的這一嚴(yán)格規(guī)定對部門提出更高的要求。預(yù)算一經(jīng)確定高校不能隨便改變項目和用途,預(yù)算編制不全,用款項目及數(shù)額的漏報、少報有可能會造成單位必須開支的費用無法報銷或資金閑置。因此,只有進一步提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性,才能保障預(yù)算單位各項開支的需要。
(二)有利于細(xì)化部門預(yù)算,提高支出透明度。實行國庫集中支付后,無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財務(wù)管理人員,都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財思想和方法中轉(zhuǎn)變過來,由于資金不再撥到單位賬戶,不可能隨意更改和變通支出項目。所以,應(yīng)把工作重點向認(rèn)真具體編制預(yù)算,編制分月用款計劃申報用款申請轉(zhuǎn)變。加強單位收支的控制和管理,建立財務(wù)公開制度和透明度。預(yù)算廣泛征求修改意見,對每一項支出都要從實際出發(fā)認(rèn)真編制,詳細(xì)論證,使年度預(yù)算計劃更科學(xué)全面、更規(guī)范細(xì)化。建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價制度,完善預(yù)算控制制度,優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu)和確保資金正常使用,提高資金的使用效益,使預(yù)算更趨公平、合理、透明。
(三)有利于高?？朔?jīng)費使用的主觀性。實行國庫集中支付后,預(yù)算單位支付每一筆資金的付款金額、用途、交易時間、賬戶余額等,都可以在財政國庫信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中進行全過程實時監(jiān)控,財政資金運轉(zhuǎn)的透明度大大提高,監(jiān)管力度明顯加強。財政部門要求重大項目需按規(guī)定程序進行可行性論證方可列入預(yù)算,增加了預(yù)算的科學(xué)性、合理性,降低了財務(wù)風(fēng)險。
(四)有利于高校執(zhí)行預(yù)算的嚴(yán)肅性。用款計劃分到類、款、項,并且類、款、項之間不能調(diào)劑使用,用款計劃年末要注銷,第二年再做追加預(yù)算,重新申報用款計劃。與原來的撥款方式相比,高校的資金使用狀況和結(jié)余情況被財政監(jiān)控,并且結(jié)余資金不在學(xué)校的賬戶上。因此,高校必需嚴(yán)格按照預(yù)算計劃進行資金執(zhí)行管理。高校快速發(fā)展后,高校多渠道籌資能力加強,每年不可預(yù)測的收支逐年增加,因此年終決算與年初預(yù)算往往有較大差距,高校是否按預(yù)算要求使用財政撥款難以掌握。實行國庫集中支付后,專項經(jīng)費必須事先提出詳盡的預(yù)算申報文本,而且預(yù)算的執(zhí)行與財政資金的實際支出在時間上一致,這樣可以從源頭上促使單位按預(yù)算規(guī)定執(zhí)行,防止挪用財政資金,對高校在預(yù)算執(zhí)行上起到了一定的制約作用。
二、國庫集中支付下高校預(yù)算管理存在的問題
財政國庫管理制度改革把高校的財政性資金收付轉(zhuǎn)移到財政國庫直接收付,并沒有改變高校預(yù)算編制、執(zhí)行的主體地位,高校的資金使用、財務(wù)管理和會計核算并沒有受到影響。此外,高校在財政資金集中支付中還額外承擔(dān)了編制用款計劃、提出資金使用申請、按規(guī)定簽發(fā)支付令等方面的職責(zé)。因此,高校預(yù)算管理在推行國庫集中支付制度過程中不可避免地面臨著許多新的問題。
(一)預(yù)算管理意識淡薄。高校管理層對部門預(yù)算編制不夠重視。目前很多學(xué)校預(yù)算編制主要由財務(wù)部門個別人員參與,預(yù)算數(shù)據(jù)也只是在往年的開支基礎(chǔ)上進行簡單的加減,加上編制預(yù)算的人員對學(xué)校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動了解有限,使得編制預(yù)算缺乏科學(xué)認(rèn)證,編制預(yù)算成為“數(shù)字游戲”這種方式?jīng)]有將預(yù)算做到位,也沒有預(yù)測將要發(fā)生和規(guī)劃的項目,即使有計劃項目,也沒有具體決算需多少資金,而且相當(dāng)多的高校財務(wù)停留在“報賬式”的管理水平上,高校的科研、教學(xué)及其他管理部門沒有積極主動參與預(yù)算的編制,只是被動接收財務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo),造成高校發(fā)展規(guī)劃與資金供給的脫節(jié)。
(二)制度改革不夠完善。國庫管理制度改革在建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的收付制度過程中,首先把財政性資金列入國庫收付體系,并據(jù)此作為單位財務(wù)決算的基礎(chǔ)。高校目前實行會計制度還是1997年制定的高校事業(yè)會計制度,實行多賬戶管理模式,核算范圍不僅包括財政預(yù)算內(nèi)外資金,而且還包括科研資金、自籌基建資金、捐贈資金等。兩者之間在核算范圍、核算方法、財務(wù)決算等方面還存在不少矛盾和問題。
(三)預(yù)算編制方法不科學(xué)。高校預(yù)算編制可以分為收入編制和支出編制。收入預(yù)算編制中最主要的是學(xué)費收入,其中,貧困大學(xué)生綠色通道入學(xué),學(xué)費的減免、學(xué)生欠費等無法確定,導(dǎo)致預(yù)算中不確定性因素。在支出預(yù)算編制中,存在一定的隨意性,缺乏量化分析和科學(xué)論證,沒有真正做到以收定支。長期以來,高校一直沿用傳統(tǒng)的增量預(yù)算法作為制定費用預(yù)算和進行預(yù)算控制的主要方法。該方法以上年度各部門支出為基數(shù),但各項支出并不一定是合理和必要的,這種方法雖簡便易操作,但意味著各部門的預(yù)算支出每年只增不減,不利于調(diào)動各部門增收節(jié)支的積極性,加劇了資金供求矛盾,導(dǎo)致有限教育資源的浪費。部門預(yù)算是實行國庫集中支付的起點,也是日常預(yù)算單位資金支付的依據(jù)。
(四)預(yù)算執(zhí)行剛性不強。目前,高校預(yù)算的彈性較大,預(yù)算指標(biāo)約束力不強。由于預(yù)算編制細(xì)化不夠,很多資金沒有落實到具體項目、科目,往往是哪里要得急就往哪里安排。追加預(yù)算一般是根據(jù)單位報告、領(lǐng)導(dǎo)批示等因素來確定,對于追加的必要性、經(jīng)濟效益等缺乏必要的論證。一些部門為了業(yè)務(wù)開展更加順利,想方設(shè)法地爭取更多的經(jīng)費指標(biāo),造成實際支出比年初預(yù)算多得多,加重資金供給矛盾。
(五)高校預(yù)算缺乏相應(yīng)的配套制度。相當(dāng)多的高校,預(yù)算管理沒有形成一個系統(tǒng),預(yù)算只是“估算”而已,沒有配套的跟蹤管理和考核指標(biāo),也沒有相應(yīng)的監(jiān)督和獎懲制度,以致對一些單位的預(yù)算執(zhí)行情況的進度信息不能及時掌握,使預(yù)算的執(zhí)行可能偏離計劃的軌道。
三、國庫集中支付下高校加強預(yù)算管理的建議
(一)思想上重視,觀念上更新。最大限度發(fā)揮預(yù)算效益的關(guān)鍵在于預(yù)算安排,各級領(lǐng)導(dǎo)要更新預(yù)算管理理念,以身作則維護預(yù)算的嚴(yán)肅性。要解決部門領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)預(yù)算重要性的認(rèn)識,就需要政府部門加強對部門領(lǐng)導(dǎo)人的財務(wù)預(yù)算管理方面的培訓(xùn),加大宣傳力度。特別是涉及到物資、設(shè)備、圖書等有關(guān)方面的單位負(fù)責(zé)人,要求他們不僅要重視對事項發(fā)生的過程,更應(yīng)該重視前期的預(yù)算。高校財務(wù)人員也要深刻理解國庫集中支付制度的政策精神,積極宣傳國庫集中支付的重要性,使其充分認(rèn)識到這種新的國庫管理體制不僅是財政資金支付方式和會計核算方法的變化,而且涉及高校很多方面的協(xié)調(diào)與配合,是一個系統(tǒng)工程。要充分認(rèn)識到預(yù)算在國庫集中支付制度中的核心地位,要嚴(yán)格遵守“以收定支,量入為出”的預(yù)算平衡原則,嚴(yán)禁出現(xiàn)收不抵支的赤字預(yù)算編制方案,堅持不預(yù)算不支出的原則。
(二)進一步完善相關(guān)制度。國庫集中支付制度改革是公共財政支出改革的重要組成部分,對賬戶體系的設(shè)置、財政資金的使用、支付程序和銀行結(jié)算制度都進行了改革,而與之相配套的《高等學(xué)校會計制度》、《支付結(jié)算辦法》等一系列管理制度卻明顯滯后,已不適應(yīng)新形勢的需求,應(yīng)進行修改和完善,以形成一整套與國庫集中支付制度相適應(yīng)的管理制度。
(三)積極推行科學(xué)的預(yù)算方法。零基準(zhǔn)預(yù)算簡稱零基預(yù)算,是編制部門預(yù)算的規(guī)范方法,是一種將業(yè)務(wù)計劃與預(yù)算編制密切結(jié)合的方法。零基預(yù)算在編制成本費用預(yù)算時,不考慮以往會計期間所發(fā)生的費用項目和費用金額,而是以所有的預(yù)算支出為零開始,一切從實際需要與可能出發(fā),逐項審議預(yù)算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容及開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理,在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費用預(yù)算的一種方式。在編制預(yù)算過程中學(xué)校財務(wù)主管部門應(yīng)與各管理部門共同參與、溝通建立一套預(yù)算編制體系。
(四)加強國庫集中支付過程中預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。對預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行乃至決算全過程的監(jiān)督,一要規(guī)范支出審批程序,強調(diào)“一支筆”負(fù)責(zé)制,明確預(yù)算支出的范圍、內(nèi)容、限額;二是建立超預(yù)算預(yù)警機制,對超限額的項目需報分管校領(lǐng)導(dǎo)審批,對確需增加的額外支出應(yīng)本著量力而行,區(qū)分輕重緩急的原則經(jīng)過嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整程序來確定,財務(wù)和審計部門按照預(yù)算方案適時跟蹤和監(jiān)督資金投向及預(yù)算執(zhí)行情況,隨時把握預(yù)算執(zhí)行進程和均衡性;三是加強信息化建設(shè),發(fā)揮信息化在預(yù)算管理中的作用,提高預(yù)算的透明度。對預(yù)算的監(jiān)管要克服信息不對稱造成的影響,切實解決預(yù)算、決算兩張皮的問題。
(五)建立完善的高校預(yù)算管理體系。預(yù)算管理體系是指從擬訂符合高校戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算目標(biāo)與預(yù)算編制建立一個有效的執(zhí)行機構(gòu),推動責(zé)任落實與實施,及時進行業(yè)績報告與偏差診治,建立績效考核指標(biāo)體系,實行業(yè)績評價與責(zé)任辨析、獎懲兌現(xiàn)與總結(jié)改進,形成高校預(yù)算循環(huán)體系。在預(yù)算安排時,堅持“總量控制,逐項分解”原則,按管理層次把組織收入、控制支出的權(quán)利和責(zé)任落實到具體責(zé)任單位,做到責(zé)、權(quán)、利的良性結(jié)合。在預(yù)算執(zhí)行過程中,應(yīng)樹立新的理財觀念,引入項目法人組織體系的做法,實行責(zé)任預(yù)算與責(zé)任目標(biāo)管理相結(jié)合的機制,并以此作為評價各責(zé)任單位業(yè)績的主要依據(jù)。
(作者單位:長江大學(xué))
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