機場建設項目是一項投資規(guī)模大、建設周期長和涉及范圍廣的復雜建設活動。建設一個機場少則耗費幾億、幾十億元,多則花費數(shù)百億元,僅2009年中央用于民航機場建設的投資就多達2,000億元。面對如此巨額投資,為了更好地發(fā)揮投資效益、節(jié)約建設資金和規(guī)范建設主體行為,建立與之相適應的機場建設監(jiān)管體制則顯得尤為重要。機場建設全過程跟蹤審計一改傳統(tǒng)的“事后買單”做法,從項目立項開始就介入跟蹤審計,對機場建設項目實施全過程的動態(tài)審查監(jiān)督,取得了顯著效果。
一、問題的提出
建設項目跟蹤審計,其實質(zhì)是實時審計,又稱為同步審計,是指審計部門對建設項目從項目立項到竣工結(jié)算的投資管理活動全過程地審計、監(jiān)督、分析和評價,通過及時掌握項目建設動態(tài)信息,發(fā)現(xiàn)和評價工程建設過程中存在的問題,幫助建設部門糾正偏差,以實現(xiàn)對工程建設項目全過程的動態(tài)審計監(jiān)督與控制。機場建設項目是我國重大基建項目之一,它的成功與否直接關(guān)系到國家和人民的利益?？v觀我國的機場建設項目審計發(fā)展脈絡,無論是早期的結(jié)算審計,還是近期的建設項目管理審計,基本審計方式都是事后審計為主,未能真正滲透到建設項目的全過程,缺乏必要的事前預防和事中控制,對工程造成的損失浪費,也只能秋后算賬,于事無補。另外,由于機場建設項目資金量龐大,涉及范圍廣,管理非常復雜,如果管理體制不健全,很容易讓有些人有機可乘。因此,只有將機場項目建設跟蹤審計變“事后”審計為“事前、事中、事后”全過程跟蹤審計,做到“關(guān)口前移”、“全程控制”,才能最大限度地規(guī)避審計風險,提高審計質(zhì)量。
二、機場建設項目跟蹤審計的主要職能
機場建設項目跟蹤審計的主要職能是:受機場集團委托,代表機場集團對機場的整個建設活動實施全過程的管理、監(jiān)督、評價、控制、協(xié)調(diào)等。具體內(nèi)容包括:
1、建設項目前期跟蹤審計。主要包括對建設項目可行性研究報告、設計任務書、戰(zhàn)略環(huán)評、人防、消防報告等以及對建設項目概算、建設項目招投標、建設單位內(nèi)部制度的建立與實施等進行審計,重點審查建設項目是否合法合規(guī),各項程序是否依次進行,有無漏項違規(guī)操作等問題,確保建設項目按照建設程序?qū)嵤?
2、施工階段跟蹤審計。這一階段主要是對施工合同的簽訂與履行情況、工程進度款、主要材料設備的選購和定價、隱蔽工程驗收和變更簽證等進行監(jiān)督審查。重點審查施工合同文本的科學合理性、施工合同的履行情況、工程進度款的支付是否嚴格按照合同規(guī)定進行、隱蔽工程驗收各方人員是否到位,并按實驗收及現(xiàn)場變更簽證的真實性等。
3、工程竣工結(jié)算階段跟蹤審計。主要對工程竣工結(jié)算和工程竣工財務決算進行審計。重點審查工程承包范圍內(nèi)工程量是否完工、現(xiàn)場變更簽證是否真實完整、取費是否準確、竣工結(jié)算是否按照合同規(guī)定進行、是否符合相關(guān)程序及財務決算的完整性、真實性和合規(guī)性等。
三、機場建設項目全過程跟蹤審計模式
我國建設工程項目跟蹤審計起步較晚,仍然處于初級探索階段。首都機場在三期擴建過程中率先引入了全過程跟蹤審計理念,取得了顯著的效果,重慶江北國際機場三期改擴建工程在結(jié)合自身實際的基礎(chǔ)上,借鑒首都機場在跟蹤審計方面的成功經(jīng)驗,積極探索并形成了一套符合自身發(fā)展建設的跟蹤審計模式。
重慶機場集團總公司成立了重慶江北國際機場擴建指揮部,代表業(yè)主對重慶江北國際機場三期改擴建工程進行全面管理指揮,三期擴建初設批復的概算達34億元之多。為了更好地發(fā)揮投資效益、節(jié)約建設資金和規(guī)范建設主體行為,重慶機場集團引入了全過程跟蹤審計理念,成立了專門跟蹤審計小組,對三期改擴建工程實施全過程的跟蹤審查監(jiān)督。重慶機場集團于審計部下專門設立了三期改擴建工程跟蹤審計小組,組長由集團黨委副書記擔任,全面負責三期改擴建跟蹤審計工作,并通過公開招標擇優(yōu)選擇具有相應資質(zhì)的咨詢單位負責具體的跟蹤審計工作。審計小組下又分為管理審計和造價審計兩個工作隊,分別負責工程管理和造價方面的全過程跟蹤審計。這個審計小組是代表重慶機場集團公司對包括擴建指揮部在內(nèi)的所有建設主體進行跟蹤審計,為規(guī)范建設主體行為,及時發(fā)現(xiàn)和評價項目建設中遇到的問題并主動進行控制,及早實現(xiàn)項目目標都具有重要意義。重慶江北國際機場三期改擴建項目實施的全過程跟蹤審計是在首都機場集團黨委副書記的指導下順利實施的,借鑒了首都機場跟蹤審計的成功經(jīng)驗,建立了一套科學合理的跟蹤審計模式。(圖1)
四、確保跟蹤審計目標實現(xiàn)的對策措施
1、完善四項對接制度。一是審計人員參加指揮部例會制度。審計人員通過參加擴建指揮部的會議或者其他有關(guān)單位的相關(guān)會議,全面了解相關(guān)情況,安排審計工作;二是建立《審計通知單》制度。指揮部通過《審計通知單》,及時告知審計機構(gòu)需要審計的項目,同時也作為審計機構(gòu)的工作依據(jù);三是《審計建議書》制度。審計人員在審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題,應及時發(fā)出《審計建議書》,并督促改進;有關(guān)單位在接到《審計建議書》后,應正確對待并針對問題積極改進?！秾徲嫿ㄗh書》將作為業(yè)主對審計機構(gòu)業(yè)績考核的重要依據(jù);四是統(tǒng)一簽證制度。結(jié)合跟蹤審計要求,由指揮部統(tǒng)一規(guī)范各種簽證、驗收單據(jù),以規(guī)范各類簽證行為。
2、把握六個審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前,相對機場巨大的投資規(guī)模,無論是機場方還是中介審計機構(gòu)的審計力量均明顯不足,加上審計成本也相對有限,把握跟蹤審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié),方能達到事半功倍的效果。一是設計變更和施工變更。通常有些施工單位在招標時以低價中標,然后在施工過程中想方設法給建設單位找麻煩,增加變更索賠,從而獲取利潤。與此同時,現(xiàn)在管理人員也容易在利益的誘導下滋生腐敗,在變更的真實性和必要性上不能保持客觀公正的作風。所以,加強對變更的審計,既有利于合理控制工程造價,又可以起到預防腐敗的作用;二是招投標管理審查,特別是招標文件和合同文件的審查。招投標是機場建設中一個非常需要關(guān)注的重要環(huán)節(jié),招投標效果的好壞直接決定著成本控制,影響到后期的施工和材料設備的質(zhì)量。因此,需要跟蹤審計小組協(xié)助業(yè)主把好關(guān),認真做好招投標管理特別是招標文件的審查和招標程序的合規(guī)性;三是設備和材料采購。這個環(huán)節(jié)在實際操作過程中,人為的因素影響較大,要盡可能在合同中細化和明確。同時,要加強設備和材料的機場和現(xiàn)場管理,重點防范以假亂真、以次充好問題,有時換個產(chǎn)地和品牌,雖然不會涉及到大的質(zhì)量問題,但價格差異卻很大;四是隱蔽工程。跟蹤審計要及時深入現(xiàn)場,在隱蔽工程掩蓋前或施工過程中做好記錄取證,防止偷工減料,準確掌握工程施工過程中各種有效信息,監(jiān)督、簽證各參建單位的工作情況和職責履行情況,既可保證施工工序和施工質(zhì)量,又可掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù),減少與施工方的爭議和扯皮;五是工程款支付。有的施工單位為了早拿錢,多拿錢,往往會想盡各種辦法,甚至賄賂相關(guān)管理人員。因此,跟蹤審計單位要通過對合同和支付情況的審查,嚴格按照合同約定、按施工進度付款,防止超前支付,確保資金安全;六是違法轉(zhuǎn)包分包。這一問題不僅會影響工程質(zhì)量,還可能會引發(fā)社會問題,是現(xiàn)實中引發(fā)農(nóng)民工討薪群體性事件的一大根源,跟蹤審計機構(gòu)切要重視。
3、做好審計定位,增強審計的服務性。機場建設項目實施跟蹤審計后,跟蹤審計成為了建設過程中的一個主要控制環(huán)節(jié)。在跟蹤審計實施過程中,審計人員頻繁介入各項建設活動,如果對自己定位不明確非常容易導致審計人員偏離自己的職責范圍,出現(xiàn)越位侵權(quán)等現(xiàn)象。這樣不僅做不好審計工作,反而會影響其他建設主體工作的順利實施。因此,做好審計定位是保證審計效果的前提。
4、堅持“全面審計、突出重點”的原則。機場建設是一項非常復雜的建設活動,規(guī)模大、涉及的單位眾多、專業(yè)性強,加上機場建設跟蹤審計剛起步,審計力量不足,經(jīng)費也有限,面對如此繁重的任務要面面俱到是不可能的。因此,我們要堅持“全面審計,突出重點”的原則,把握跟蹤審計關(guān)鍵節(jié)點,做到主次分明、重點突出。根據(jù)審計項目的安排考慮需求性和重要性兩方面,保證跟蹤一個成效一個。
五、總結(jié)
我國機場建設項目全過程跟蹤審計起步比較晚,很多方式方法仍然處于探索當中,現(xiàn)階段我國主要在重慶、天津和南昌三個機場擴建項目中試行全過程跟蹤審計,已經(jīng)取得了一定的成效,建設項目實施全過程跟蹤審計是未來的發(fā)展趨勢。本文立足于重慶江北國際機場三期改擴建工程實踐,結(jié)合相關(guān)理論,為我國大型基建項目實施全過程跟蹤審計提供一定的借鑒。
(作者單位:重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院)
主要參考文獻:
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