預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心，其作用的發(fā)揮有利于完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，控制日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有效配置和利用內(nèi)部資源。但是在實(shí)踐中，高校預(yù)算中存在一些問題，其科學(xué)性和合理性有待改進(jìn)，如預(yù)算與戰(zhàn)略脫節(jié)、缺乏預(yù)算管理組織體系保障、在預(yù)算控制和考評(píng)等方面都未給予應(yīng)有的重視等等，影響了預(yù)算作用的發(fā)揮，也動(dòng)搖了預(yù)算控制在高校內(nèi)部管理控制系統(tǒng)的核心地位。只有深入分析高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題，找出影響改善管理、提高管理水平的關(guān)鍵因素，才能針對性地提出利用預(yù)算促進(jìn)高?？冃У慕鉀Q措施，深化和發(fā)展高校的預(yù)算管理，促使高校事業(yè)發(fā)展。
一、高校預(yù)算管理存在的問題
（一）預(yù)算管理與高校發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)
這主要表現(xiàn)在現(xiàn)有高校預(yù)算缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)，各期編制的預(yù)算銜接性差，預(yù)算不能兼顧高校的戰(zhàn)略目標(biāo)，有時(shí)甚至?xí)p害高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。高校要長久繁榮，根源在于能夠適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為此高校就有必要高效使用現(xiàn)有資源，并使自身擁有的資源能得以升級(jí)換代。預(yù)算管理作為現(xiàn)代管理方法，是通過對業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，采取適當(dāng)?shù)姆謾?quán)、授權(quán)，并運(yùn)用戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的業(yè)績評(píng)價(jià)等手段，以實(shí)現(xiàn)資源合理配置、作業(yè)高度協(xié)同、戰(zhàn)略有效貫徹、績效持續(xù)改善的目標(biāo)。高校的預(yù)算管理要與戰(zhàn)略緊密相連，為教學(xué)和科研戰(zhàn)略服務(wù)。它強(qiáng)調(diào)高校管理活動(dòng)中計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)等職能的一體化。高校發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是預(yù)算管理的支撐，高校預(yù)算管理是與高校戰(zhàn)略相配合的戰(zhàn)略保障體系，高校預(yù)算管理的構(gòu)建必須以高校戰(zhàn)略為導(dǎo)向。
但是有一些高校戰(zhàn)略目標(biāo)的制定、戰(zhàn)略重點(diǎn)和決策流于形式，自身競爭優(yōu)勢的培育和高等教育遠(yuǎn)景的預(yù)測止步不前。高校預(yù)算編制缺少高校發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)，偏重于支出預(yù)算，對于資本性預(yù)算又偏重于當(dāng)年的資本性收支安排，沒有跨年度對戰(zhàn)略進(jìn)行有效銜接，更沒有考慮連續(xù)時(shí)間內(nèi)如何促進(jìn)高校資源升級(jí)以應(yīng)對變化的環(huán)境。
對高校來說，在沒有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃的背景下搞預(yù)算管理，基層部門往往只注重局部利益，而忽略學(xué)校整體的利益；只重視短期活動(dòng)，忽略長期目標(biāo)，使短期的預(yù)算目標(biāo)與長期的高校發(fā)展戰(zhàn)略不相適應(yīng)。同時(shí)各期編制的預(yù)算銜接性差，各年度、季度預(yù)算的執(zhí)行無助于高校的長期繁榮穩(wěn)定。
（二）預(yù)算編制方面存在問題
1、高校預(yù)算編制的程序和起點(diǎn)還需完善
預(yù)算的編制理應(yīng)按照自上而下、自下而上、上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總的程序進(jìn)行。但在實(shí)踐中，高校過多地采用自上而下的預(yù)算編制模式，這種編制模式忽略了預(yù)算所依托的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容，不利于業(yè)務(wù)部門積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，也不能及時(shí)地反應(yīng)環(huán)境的變化。又由于預(yù)算是由上面擬定，高?；鶎拥脑合捣矫嬖陬A(yù)算編制方面沒有壓力，從而也沒有積極性將預(yù)算編制工作細(xì)化到各個(gè)教學(xué)組，導(dǎo)致預(yù)算不能細(xì)化控制基層的內(nèi)部管理活動(dòng)。
過去高校的經(jīng)費(fèi)來源主要是財(cái)政撥款，造成高校預(yù)算更多地是根據(jù)上一年度預(yù)算的完成情況，對本年度進(jìn)行預(yù)測并加以調(diào)整來確定本年度的預(yù)算方案。但預(yù)算編制的實(shí)際依據(jù)應(yīng)該是高校本年度能掌握和控制的財(cái)力，這不僅包括財(cái)政撥款，還包括高校提供教育服務(wù)所取得的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、考試教務(wù)費(fèi)，以及科研活動(dòng)所取得的科研經(jīng)費(fèi)等等。有的高校，教育收費(fèi)及科研經(jīng)費(fèi)已占到所有收入來源很大的比重。因此高校在預(yù)算制訂時(shí)就要考慮招生人數(shù)等諸多因素的變化，預(yù)算指標(biāo)應(yīng)與環(huán)境的變化相容。
2、預(yù)算編制過分地依賴財(cái)務(wù)部門，各部門間工作協(xié)調(diào)性不夠
高校預(yù)算是由各個(gè)部門預(yù)算和業(yè)務(wù)預(yù)算組成的綜合性的財(cái)務(wù)計(jì)劃，是以貨幣、實(shí)物等多種形式展示高校某一特定時(shí)期內(nèi)的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)目標(biāo)，以及對財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制資源配置的定量說明，涉及到財(cái)務(wù)、審計(jì)、教學(xué)、科研、人力資源、基建、招生、后勤等多個(gè)部門。雖然高校預(yù)算最終的表現(xiàn)結(jié)果為財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但其基礎(chǔ)是高校運(yùn)行過程中的各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，并非能由財(cái)務(wù)部門所決定。但是在預(yù)算編制實(shí)踐中，預(yù)算編制過于依賴財(cái)務(wù)，甚至認(rèn)為預(yù)算編制就是財(cái)務(wù)部門的事。同時(shí)各個(gè)部門之間在預(yù)算編制過程中缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)際執(zhí)行中數(shù)據(jù)與信息的溝通不盡如人意。高校各個(gè)業(yè)務(wù)中心在預(yù)算編制工作中需要向誰索取什么數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)向誰提交什么數(shù)據(jù)，以及在何時(shí)需要使用相關(guān)數(shù)據(jù)或提交相關(guān)數(shù)據(jù)，成為預(yù)算編制過程中花費(fèi)大量精力的問題。究其原因，一方面固然來源于高校內(nèi)部業(yè)務(wù)流和信息流的不同步、內(nèi)部管理的信息溝通不暢，另一方面也是在預(yù)算管理中對高校各部門預(yù)算管理工作缺少相應(yīng)的考核機(jī)制，預(yù)算管理的組織體系保障欠缺。
3、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累不足從而導(dǎo)致預(yù)算編制及分析缺乏依據(jù)
高校預(yù)算需要學(xué)校運(yùn)行的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，只有立足于實(shí)際情況的預(yù)算才可能準(zhǔn)確，便于執(zhí)行和考核。目前高校教學(xué)方面的基本數(shù)據(jù)比較齊全。但是高校大規(guī)模的進(jìn)行校園建設(shè)，也越來越重視教學(xué)科研設(shè)備的引進(jìn)。對于教學(xué)科研的專用設(shè)備，其涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，且又缺乏大規(guī)模的市場的情況下，高校尤其是才起步幾年的高職學(xué)院對這方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的積累就明顯不足，僅憑財(cái)務(wù)部門就更不可能有了解相關(guān)設(shè)備的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等參數(shù)或指標(biāo)的業(yè)務(wù)人員，因此往往難以控制和把握。從而在新建項(xiàng)目投資以及與之相關(guān)的資本性收支預(yù)算方面，財(cái)務(wù)部門便難以控制其準(zhǔn)確性和合理性。
（三）預(yù)算的執(zhí)行與控制組織體系保障欠缺
目前高校預(yù)算差異的分析工作主要是由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)。這固然方便預(yù)算的管理，但缺乏相關(guān)專業(yè)部門積極參與的預(yù)算執(zhí)行差異分析，就會(huì)過多地重視財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)指標(biāo)的分析，對業(yè)務(wù)預(yù)算尤其是指標(biāo)背后更深層次的東西缺乏深入了解，從而難以分析出差異的性質(zhì)以及產(chǎn)生差異的原因，進(jìn)而有針對性地提出應(yīng)對措施，高校通過預(yù)算來控制資源有效利用的目標(biāo)就難以達(dá)到。
由于高校預(yù)算主要以自上而下的方式編制，基層院系在預(yù)算中主要是為了完成下達(dá)的考核指標(biāo)，缺乏自我控制的主動(dòng)性和積極性。從而導(dǎo)致高校預(yù)算過多地依賴管理控制，即上級(jí)對下級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和分析評(píng)價(jià)。但是又缺乏對業(yè)務(wù)活動(dòng)的合理預(yù)測方法，預(yù)算滯后于實(shí)際變化，預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)大量例外情況，需要花費(fèi)管理人員大量精力，管理控制也很難有效地發(fā)揮作用。
（四）預(yù)算考核缺乏剛性及不夠全面致使考核流于形式
1、預(yù)算考核指標(biāo)缺乏剛性
由于預(yù)算執(zhí)行中不能及時(shí)糾正預(yù)算偏差并修訂預(yù)算中不合理的部分，預(yù)算的科學(xué)合理性下降，這成為一些部門超預(yù)算的借口，給預(yù)算考核留下了難題。而例外的增加又影響預(yù)算考核指標(biāo)的嚴(yán)肅性，給人以預(yù)算軟約束的印象。
2、預(yù)算考核指標(biāo)不夠全面，且主要的考核指標(biāo)均為財(cái)務(wù)指標(biāo)
目前高校預(yù)算主要是對高校收入與支出節(jié)余的情況進(jìn)行考核，欠缺對教學(xué)和科研項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目支出始終存在部門擴(kuò)張沖動(dòng)，各院系和職能部門不是根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際需要，而是抱著“不要白不要”的思想，多報(bào)項(xiàng)目、報(bào)大項(xiàng)目，一個(gè)勁地上高、精、尖設(shè)備，基礎(chǔ)設(shè)備卻落下了，導(dǎo)致收入越增長，收支矛盾越突出。另外在考核中主要關(guān)注的也是一些財(cái)務(wù)指標(biāo)；對高校長遠(yuǎn)發(fā)展有利的、并與未來發(fā)展?jié)摿ο嚓P(guān)的非財(cái)務(wù)指標(biāo)還沒有被納入考核體系中。特別是各個(gè)部門的高級(jí)管理人員和核心教學(xué)科研人員培養(yǎng)，以及校園信息化建設(shè)等方面沒有建立明確的工作計(jì)劃和時(shí)間表。
二、完善高校預(yù)算管理的對策
根據(jù)財(cái)政部門關(guān)于編制年度收支預(yù)算的總原則要求，圍繞學(xué)?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略，確立“量入為出、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、效益優(yōu)先”等原則，為了最大可能地節(jié)約資金，科學(xué)地細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算管理水平和資金使用效益，就要準(zhǔn)確掌握預(yù)算的基礎(chǔ)資料，客觀分析學(xué)校面臨的具體情況，制定科學(xué)的基本預(yù)算定額，注重項(xiàng)目的成本與效益，從而增強(qiáng)預(yù)算編制的有效性。為加強(qiáng)高校預(yù)算管理，可從以下措施著手：
（一）高校要建立科學(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，以此為指導(dǎo)構(gòu)建戰(zhàn)略預(yù)算目標(biāo)體系
凡是成功的組織都可歸結(jié)于戰(zhàn)略。高校要取得競爭優(yōu)勢并長期繁榮需要高校做出對自身準(zhǔn)確的使命和目標(biāo)定位，在利用其優(yōu)勢并規(guī)避其弱點(diǎn)的同時(shí)對環(huán)境威脅作出反應(yīng)而采取正確的行動(dòng)。即高校在變化的環(huán)境中要制定保證其保持或改善績效的資源分配模式。在此基礎(chǔ)上，高校綜合考慮本身的戰(zhàn)略需求而確定預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算的編制要與自身的發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，以滿足戰(zhàn)略所制定的資源分配模式為出發(fā)點(diǎn)，既要適應(yīng)高校的未來戰(zhàn)略需求，又要綜合考慮高校業(yè)務(wù)考核的需要。財(cái)務(wù)指標(biāo)的確定、資金的投放要滿足學(xué)校發(fā)展所需的科技進(jìn)步、人力資源培訓(xùn)和校園文化建設(shè)目標(biāo)。
（二）完善高校的預(yù)算管理組織體系
在學(xué)校層面設(shè)置高校校長領(lǐng)導(dǎo)下的由各職能部門負(fù)責(zé)人組成的預(yù)算管理委員會(huì)，作為高校預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)預(yù)算管理工作。在預(yù)算管理委員會(huì)之下設(shè)立預(yù)算管理辦公室和預(yù)算管理工作小組，并明確規(guī)定預(yù)算管理辦公室、預(yù)算管理工作小組、各預(yù)算管理責(zé)任部門的職責(zé)和工作范圍，使高校各部門、院系都有章可循；對高校預(yù)算指標(biāo)實(shí)施分層與歸口管理，實(shí)行“誰干事誰編預(yù)算，干什么事編什么預(yù)算”，充分發(fā)揮各部門、院系參與預(yù)算編制的積極性與主動(dòng)性。并實(shí)行預(yù)算答辯制度，由項(xiàng)目部門各自提出其預(yù)算指標(biāo)，對項(xiàng)目的必要性、可行性、合理性、管理方式和績效目標(biāo)進(jìn)行說明；由預(yù)算管理委員評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)和安排是否合理，據(jù)以安排預(yù)算。在期末預(yù)算管理委員再根據(jù)立項(xiàng)時(shí)所確立的績效目標(biāo)進(jìn)行績效評(píng)估，考核項(xiàng)目的效益性、效果性。由財(cái)務(wù)處牽頭，監(jiān)察審計(jì)部門、人事部門派員組成業(yè)績考核委員會(huì)，參加負(fù)責(zé)預(yù)算的跟蹤調(diào)查，并在期間預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后專門負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行情況的考評(píng)，制定獎(jiǎng)懲制度、對預(yù)算責(zé)任主體進(jìn)行業(yè)績考核、提出獎(jiǎng)懲方案等。
（三）樹立績效理念，將績效評(píng)價(jià)覆蓋到所有項(xiàng)目預(yù)算
績效預(yù)算是通過強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，動(dòng)用激勵(lì)手段加強(qiáng)對預(yù)算經(jīng)費(fèi)的管理、督導(dǎo)和執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利、績（效）相互結(jié)合、互相促進(jìn)的一種較為科學(xué)的預(yù)算方法?？冃ьA(yù)算將單位所分配的預(yù)算經(jīng)費(fèi)與工作任務(wù)，業(yè)績和經(jīng)濟(jì)效果直接掛鉤，實(shí)行上下浮動(dòng)的激勵(lì)措施。它既可以調(diào)動(dòng)高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)使用單位的工作積極性，又能排除以往編制預(yù)算時(shí)各單位不顧自身的發(fā)展?fàn)帗尳?jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。在預(yù)算執(zhí)行過程中，這種方法可以使經(jīng)費(fèi)消耗部門有一種較強(qiáng)的責(zé)任約束機(jī)制，從而貫徹和維護(hù)預(yù)算的始終，使“績”與“效”體現(xiàn)得更加鮮明。要改變重預(yù)算，輕管理的現(xiàn)象，就要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，建立經(jīng)常性的檢查和定期評(píng)估制度。預(yù)算確定后，在執(zhí)行過程中，對經(jīng)費(fèi)的使用情況要進(jìn)行經(jīng)常性的檢查和定期評(píng)估，進(jìn)行跟蹤問效，從而找出既定目標(biāo)和實(shí)際工作情況之間的差距，據(jù)此評(píng)價(jià)各單位工作業(yè)績的優(yōu)劣，加強(qiáng)各單位對經(jīng)費(fèi)使用的合理性和有效性，從而達(dá)到杜絕不合理開支，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的目的。要建立信息的傳遞與反饋制度。學(xué)校財(cái)務(wù)部門對各單位的經(jīng)費(fèi)使用情況要及時(shí)、準(zhǔn)確反饋給有關(guān)單位，要建成一套自上而下，自下而上的嚴(yán)密的層層控制、層層反饋信息的反饋網(wǎng)絡(luò)，以便一旦發(fā)現(xiàn)問題，就能迅速采取有效措施加以解決和調(diào)控，從而達(dá)到加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的目的。
（四）建立適當(dāng)?shù)念A(yù)算獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性
在預(yù)算實(shí)踐中各部門常由于對“鞭打快?！钡念檻]而不愿厲行節(jié)約。針對這種情況，可以建立適當(dāng)?shù)念A(yù)算獎(jiǎng)懲機(jī)制，監(jiān)控并引導(dǎo)預(yù)算管理。在監(jiān)控方面，加強(qiáng)內(nèi)部控制和內(nèi)審審計(jì)，對非必要開支責(zé)任人實(shí)行處罰。在引導(dǎo)方面，可以通過在一定時(shí)期內(nèi)建立比較穩(wěn)定的激勵(lì)政策引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門自我挖潛。如可以考慮對業(yè)務(wù)部門按照一定基數(shù)或固定的增長率對收入、費(fèi)用、指標(biāo)進(jìn)行承包，對期限內(nèi)增收節(jié)支部分可以提取較大比例的獎(jiǎng)勵(lì)，并且本年度增收節(jié)支部分可結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，對下一年度考核指標(biāo)不產(chǎn)生影響。預(yù)算的嚴(yán)肅性依賴于嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。因此需要嚴(yán)格執(zhí)行頂算，通過責(zé)任細(xì)化對預(yù)算執(zhí)行過程中憑證傳遞和手續(xù)審批進(jìn)行控制，以保證預(yù)算執(zhí)行的有效性。同時(shí)在數(shù)字化校園建設(shè)中引入相應(yīng)的功能，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理進(jìn)行跟蹤，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)控制、定期考評(píng)，從而保證預(yù)算管理的實(shí)施結(jié)果能保證公司戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（五）采用以零基預(yù)算為主，滾動(dòng)預(yù)算為輔的預(yù)算編制新方法
科學(xué)的預(yù)算編制方法是預(yù)算管理的基礎(chǔ)。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，打破傳統(tǒng)的單位之間預(yù)算支出不均和預(yù)算基數(shù)只增不減的問題。預(yù)算編制可以根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算編制原則以及各校核算管理的需要，綜合采用零基預(yù)算、綜合預(yù)算、定員定額標(biāo)準(zhǔn)法和績效評(píng)價(jià)法等方法進(jìn)行。實(shí)行零基預(yù)算，是指在編制新年度預(yù)算時(shí)，以“零”為基數(shù)，從整體出發(fā)，重新考察確定每一項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃的預(yù)算數(shù)；實(shí)行綜合預(yù)算，指將科研事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)的收支預(yù)算納入預(yù)算編制范圍內(nèi)；實(shí)行定員定額標(biāo)準(zhǔn)法，比較適合于實(shí)行部門預(yù)算管理體制的高等學(xué)校；實(shí)行績效評(píng)價(jià)法，指對項(xiàng)目預(yù)算本著實(shí)事求是、厲行節(jié)約的原則，進(jìn)行追蹤問效，不僅僅關(guān)注項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額，同時(shí)關(guān)注如何提高項(xiàng)目績效，突出投入與產(chǎn)出的理財(cái)觀念。
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