我國政府采購制度的建立順應(yīng)了公共財政體制的內(nèi)在要求，增強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控能力，同時也從源頭上、機(jī)制上預(yù)防了腐敗，并在引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范企業(yè)競爭行為等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著采購范圍的不斷擴(kuò)大、采購規(guī)模的飛速增長，政府采購在管理和執(zhí)行制度方面存在的一些缺陷也日漸暴露出來，由此導(dǎo)致采購失敗以及引來的質(zhì)疑和投訴事項(xiàng)逐漸增多，政府采購一樣存在風(fēng)險。深入研究和分析這些風(fēng)險產(chǎn)生的原因，建立科學(xué)、有效的政府采購風(fēng)險防范機(jī)制，及時預(yù)防、控制和轉(zhuǎn)移風(fēng)險是當(dāng)務(wù)之急。
一、政府采購風(fēng)險的表現(xiàn)形式
實(shí)施政府采購的基本目標(biāo):一是經(jīng)濟(jì)性和有效性，二是鼓勵競爭，三是加強(qiáng)預(yù)算資金的管理，防止其被挪用和流失。另外通過政府采購,政府可以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、預(yù)防腐敗、推動社會就業(yè)、誠信建設(shè)、減少公共購買中的權(quán)力尋租等目標(biāo)。政府采購風(fēng)險就是實(shí)施政府采購的結(jié)果未能達(dá)到上述預(yù)期目標(biāo)或與目標(biāo)相背離，是由于政府采購運(yùn)作過程中因制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行失當(dāng)、管理缺陷以及外部事件沖擊等不確定因素導(dǎo)致采購失敗，從而造成直接或間接損失。
政府采購風(fēng)險從大類可以劃分為系統(tǒng)風(fēng)險和個別風(fēng)險兩類。系統(tǒng)風(fēng)險是指國家的政局變動、制度改革、政策變化、國民經(jīng)濟(jì)的劇烈變動等因素帶來的風(fēng)險，具有不可控制性，難以防范和控制；個別風(fēng)險是由于不確定因素影響帶來的，它是由于集中采購機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、管理等方面的原因給集中采購機(jī)構(gòu)帶來損失的可能性，個別風(fēng)險如能采取有效措施是可以防范的。實(shí)踐中政府采購風(fēng)險可以歸納為運(yùn)行管理風(fēng)險、人員道德素質(zhì)風(fēng)險、信息風(fēng)險、決策風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險和市場風(fēng)險等幾種。具體表現(xiàn)形式有：采購信息沒公開，采購政策不合理，采購程序不規(guī)范，評標(biāo)過程不公正，節(jié)資率低，采購成本過大，招標(biāo)后廢標(biāo)，合同執(zhí)行中出現(xiàn)預(yù)算大幅度增加或減少，產(chǎn)生履約糾紛等等。
一般而言，政府采購風(fēng)險具有隱藏性、突發(fā)性和連續(xù)性等特點(diǎn)，是市場經(jīng)濟(jì)的必然現(xiàn)象，在國外政府采購運(yùn)行中是經(jīng)常發(fā)生的，我國有些地方也已發(fā)生，但通過不斷完善制度等手段還是可以規(guī)避風(fēng)險的。
二、政府采購風(fēng)險產(chǎn)生的原因
從政府采購目標(biāo)來看，推行政府采購制度本身已有效地降低了政府的采購風(fēng)險，但是政府采購是一種購買行為，又以公開招標(biāo)為主，從招標(biāo)信息的公開到履行合同的整個采購過程是一個復(fù)雜的過程，所面臨的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變，采購過程中存在的各種不確定性不可避免地導(dǎo)致存在某種潛在的風(fēng)險。分析政府采購風(fēng)險產(chǎn)生的原因主要有以下幾個方面。
（一）法制體系有待完備。政府采購管理體系通常由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個層次構(gòu)成。在我國《政府采購法》實(shí)施三年后的今天，隨著各項(xiàng)法規(guī)陸續(xù)出臺，整個政府采購法律體系正在逐步建立，對政府采購工作的原則、基本方法做出了明確的規(guī)定，為政府采購活動指明了工作方向和目標(biāo)。但現(xiàn)有的有關(guān)制度建設(shè)只是搭起了基本框架，而政府采購各環(huán)節(jié)的有效運(yùn)作和“鏈接”，還需根據(jù)這一基本框架并結(jié)合管理要求進(jìn)行充實(shí)和細(xì)化，使政府采購管理制度體系更加完整和有效，保證法律規(guī)定落到實(shí)處。由于我國《政府采購法》出臺后關(guān)鍵的政府采購法實(shí)施條例還沒有出臺，各地為了規(guī)范采購管理，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際采購活動對信息發(fā)布、采購評審、專家管理、代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和供應(yīng)商投訴處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及非招標(biāo)采購、協(xié)議供貨、采購方式申報審批等重要行為積極探索，制定了一些單行規(guī)定來指導(dǎo)具體的采購實(shí)踐。這些規(guī)定在指導(dǎo)采購活動的某一關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到了重要的控制作用，但由于各地情況不同致使這些規(guī)定缺乏權(quán)威性、統(tǒng)一性、科學(xué)性、完整性或銜接性，對采購過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險無法系統(tǒng)、全面和有效地防范和控制。
（二）內(nèi)部控制機(jī)制尚存缺陷。從我國推行政府采購制度情況來看，存在執(zhí)行采購預(yù)算不夠嚴(yán)謹(jǐn)；缺乏操作性強(qiáng)的政府采購內(nèi)部控制評價工具,采購帶有主觀隨意性、權(quán)力干預(yù)性；尚未理順和整合采購內(nèi)部控制的職責(zé)、權(quán)限管理的關(guān)系,相互推諉扯皮；注重采購范圍(目錄、項(xiàng)目)的內(nèi)部控制,而輕于對內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象的處罰，存在 “避重就輕”和做“老好人”思想;雖然出臺和制定了一些相關(guān)的法律、制度和章程,但往往執(zhí)行難,一些單位或人員為了小團(tuán)體或個人利益，損害國家和社會公眾利益，也對政府采購活動的推行和管理帶來消極影響，等等。這說明內(nèi)控制度沒有滲透到采購活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面，沒有形成有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序的政府采購內(nèi)部管理控制機(jī)制，沒有把內(nèi)部控制細(xì)化到實(shí)務(wù)操作中具體責(zé)任人,細(xì)化到詳盡的政府采購每一個步驟。
（三）監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)。一是監(jiān)督檢查機(jī)制缺乏獨(dú)立的監(jiān)督主體。我國《政府采購法》在第七章規(guī)定了監(jiān)督檢查制度，明確規(guī)定各級財政部門為政府采購對象的主管機(jī)關(guān)，是政府采購監(jiān)督主體。但依據(jù)《招投標(biāo)法》，各級發(fā)改委和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)各自制定相應(yīng)的公共采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購項(xiàng)目。可見，公共采購市場中的監(jiān)督主體實(shí)際上尚未統(tǒng)一，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水、供電、供熱等政府公用事業(yè)的采購項(xiàng)目，涉及公共安全和公共利益的采購項(xiàng)目，涉及國家稀缺資源和國家利益的公共采購項(xiàng)目等，存在多元監(jiān)督主體，大部分還沒有進(jìn)入各級財政部門的監(jiān)督視野。二是監(jiān)督檢查機(jī)制缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則。采購法雖賦予各級財政部門對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，但缺乏監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和具體程序規(guī)則，對各級財政部門如何進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有具體的、有效的、強(qiáng)制的監(jiān)督措施，因此，不能將監(jiān)督落到實(shí)處，也不能制約權(quán)力、防止權(quán)力的濫用，更何況財政部門與采購部門與采購人（政府機(jī)關(guān)）行政層級平行，缺乏行政管理的權(quán)威性，難以實(shí)施有效監(jiān)督。三是審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督難以保證實(shí)質(zhì)性效果，腐敗、商業(yè)賄賂、吃回扣等現(xiàn)象或多或少地禁而不止。政府采購管理部門作為法定的監(jiān)督主體發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，紀(jì)檢、監(jiān)察部門只是在招標(biāo)活動中被財政部門邀請參與現(xiàn)場監(jiān)督，沒有充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。政府采購管理部門因監(jiān)督范圍廣、內(nèi)容多、工作量大，不可能面面俱到，可能會出現(xiàn)監(jiān)管“缺位”。
（四）預(yù)警機(jī)制沒有建立。目前我國對政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)沒有科學(xué)的指標(biāo)評價體系。有些地方過分強(qiáng)調(diào)政府采購節(jié)資的效果，走入重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視其社會效益的誤區(qū)；對政府采購的政策功能，如購買節(jié)約環(huán)保產(chǎn)品、保護(hù)中小企業(yè)、支持地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展等沒有充分考慮；對采購方式的使用沒有科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，如過多過濫的定點(diǎn)采購實(shí)際上是賦予了供貨商一種市場特權(quán)，形成了與公平競爭相左的市場壟斷，最終暴露出價格高、服務(wù)差、買賣雙方私下串通等問題；對辦公設(shè)施的配備沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)施雖然就市場價格而言節(jié)約了大量資金，但整體而言造成了資金的浪費(fèi)；衡量一件采購產(chǎn)品的好壞，沒有行業(yè)內(nèi)提供的參考標(biāo)準(zhǔn)和第三方評測機(jī)構(gòu)做出的產(chǎn)品評測，只聽廠商的一面之辭，面對廠商提供的看不見、摸不著的性能指標(biāo)，比如虛報的打印機(jī)硒鼓壽命、筆記本電腦電池使用時間，不能做出正確的判斷，等等。對于這樣的問題如果能建立一套科學(xué)合理的政府采購指標(biāo)評價體系，對政府采購的目標(biāo)結(jié)果做出科學(xué)合理的評價，建立政府采購預(yù)警機(jī)制，相信就可以避免其帶來的風(fēng)險。
（五）宣傳教育不到位。政府采購涉及的方面多、金額大，在我國又是一項(xiàng)新的改革，起步較晚，應(yīng)加大宣傳力度，爭取社會各方面的支持，才能得以順得推行。目前從我國政府采購的實(shí)踐看，對政府采購宣傳的深度和廣度還不夠，一是還存在對推行政府采購制度認(rèn)識不足，尤其是基層的領(lǐng)導(dǎo)不重視，導(dǎo)致政府采購改革在某些地方或單位推行困難；二是對政府采購工作人員的宣傳教育不足，致使其綜合素質(zhì)和能力不高，抵御風(fēng)險的意識不強(qiáng)，采購行為不規(guī)范；三是對供應(yīng)商的宣傳教育不夠重視，供應(yīng)商是政府采購的當(dāng)事人之一，是政府采購不可缺少的，給政府采購活動帶來了競爭和活力，但是在采購活動中為了爭取更大的利益，供應(yīng)商違反公平競爭原則、相互串通、在采購活動中陪標(biāo)等風(fēng)險問題，一直以來是難以提前了解和解決的，也沒有很好的辦法進(jìn)行處理。
三、控制和防范政府采購風(fēng)險的對策
針對以上政府采購風(fēng)險存在的原因，要有效地控制和防范政府采購風(fēng)險應(yīng)做好以下幾個方面。
（一）完善法制體系，規(guī)范操作程序。加快政府采購法律體系建設(shè)，盡快制定與政府采購法配套的單行辦法或具體規(guī)定，包括政府采購具體程序管理、政府采購活動文件管理、政府采購合同管理、政府采購質(zhì)疑與投訴管理、政府采購監(jiān)督檢查、政府采購人員專業(yè)崗位任職要求、集中采購機(jī)構(gòu)考核等，形成以政府采購法為核心、以財政部相關(guān)辦法為主干、以政府采購招標(biāo)、投標(biāo)等環(huán)節(jié)控制為重點(diǎn)的統(tǒng)一的政府采購制度體系。省級政府采購管理部門要積極發(fā)揮省級主動性，依據(jù)大的法律框架原則，結(jié)合本地實(shí)際注重配套制度的建設(shè)和完善，抓緊制定內(nèi)容完善、操作性強(qiáng)的政府采購工作規(guī)范，重點(diǎn)研究制定“集采機(jī)構(gòu)的考核”、“評審專家管理”、“政府采購責(zé)任追究”、“采購方式審批和特殊采購事項(xiàng)管理”及“集中采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和控制”等辦法，用小的規(guī)章制度最大可能地補(bǔ)充、指導(dǎo)具體操作，形成一套完整的、實(shí)用的、可操作性強(qiáng)的政府采購法律法規(guī)體系。同時，做好政府采購法與相關(guān)法規(guī)的銜接，做到相互協(xié)調(diào)，彼此補(bǔ)充。在法制化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化操作流程、公開辦事程序、嚴(yán)格責(zé)任追究、加強(qiáng)風(fēng)險防范、提高采購效率和質(zhì)量。有完備的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)范政府采購行為，若采購當(dāng)事人在采購過程中違規(guī)操作，就可能承擔(dān)法律的風(fēng)險，受到嚴(yán)厲的處罰。
（二）狠抓源頭管理，完善預(yù)算編制。一是加強(qiáng)政府采購預(yù)算和計(jì)劃的管理，嚴(yán)格按照政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算并做好預(yù)算編審工作，提高采購預(yù)算質(zhì)量。二是把部門預(yù)算與政府采購工作有機(jī)結(jié)合起來，將政府采購預(yù)算細(xì)化到每個部門和項(xiàng)目。三是強(qiáng)化政府采購年初預(yù)算的約束力和在操作上的指導(dǎo)性，控制有關(guān)采購人臨時追加采購預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算的執(zhí)行?！ ∷氖菍こ添?xiàng)目的全過程實(shí)施概算、預(yù)算及決算控制，預(yù)決算及資金控制應(yīng)貫穿于工程項(xiàng)目的全過程，實(shí)施有效的事前、事中和事后控制。
（三）健全內(nèi)部風(fēng)險控制體系,規(guī)范采購行為。首先，嚴(yán)格職權(quán)劃分和不相容崗位的分離。政府采購涉及多個利益主體，對代表政府利益的各方之間，應(yīng)明確各自職責(zé)，如財政部門負(fù)責(zé)采購計(jì)劃、采購預(yù)算審定，但不直接參與具體采購事務(wù)，僅憑采購中心和采購人簽單支付采購款；而政府采購管理辦公室負(fù)責(zé)制定政府采購政策、采購規(guī)章制度、協(xié)調(diào)有關(guān)部門關(guān)系；政府采購中心主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施各級政府集中采購目錄中的項(xiàng)目采購，制定集中采購操作規(guī)程、負(fù)責(zé)采購人員培訓(xùn)等。其次，實(shí)現(xiàn)政府采購不相容崗位的分離。即采購、付款、驗(yàn)收三權(quán)分離；政府采購活動的招標(biāo)人、使用人與定標(biāo)人相互分離；采購中心機(jī)構(gòu)內(nèi)部采購、合同審核、驗(yàn)收崗位的分離。第三，要督促各集中采購機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部管理和內(nèi)部控制制度，優(yōu)化操作流程，公開辦事程序，全面推行崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、責(zé)任追究制，防范采購過程中的風(fēng)險。第四，完善政府采購決策、實(shí)施階段內(nèi)監(jiān)管措施。在政府采購決策立項(xiàng)階段，嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行審核、審批，保證政府采購預(yù)算的規(guī)范性；要把政府采購預(yù)算和計(jì)劃向社會公布，接受社會監(jiān)督；在實(shí)施階段，則應(yīng)建立、健全“監(jiān)標(biāo)委員會”制度，合理劃分合同簽訂權(quán)與合同質(zhì)量驗(yàn)收權(quán)。
（四）加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，實(shí)施有效監(jiān)督。建立健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制是建立公開、公平、公正的政府采購制度的重要保證。政府采購內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會監(jiān)督共同構(gòu)成完整的政府采購監(jiān)督體系。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制衡主要靠相互監(jiān)督、相互制約內(nèi)部控制機(jī)制來完成，這里所強(qiáng)調(diào)的主要是外部監(jiān)督控制。政府采購法對外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍作了明確的規(guī)定，“政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對集中采購機(jī)構(gòu)的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期如實(shí)公布考核結(jié)果?！薄皩徲?jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督?！薄氨O(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與政府采購活動的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察?！?
從以上可以看出不同的監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容和角度是不同的，財政部門對政府采購活動的監(jiān)督負(fù)有舉足輕重的責(zé)任。所以，要強(qiáng)化財政部門法定的政府采購監(jiān)督管理職能，建立職責(zé)定位準(zhǔn)確、分工合理明確、程序清晰合理和協(xié)調(diào)配合有序的政府采購監(jiān)督管理體制，做到監(jiān)管到位。一方面以審核、備案、反饋制度為主要形式，實(shí)現(xiàn)對政府采購活動的全過程監(jiān)督；另一方面建立集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核制度和供應(yīng)商質(zhì)疑投訴管理制度，完善事后監(jiān)督，形成事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督體系。政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)該清楚自己的職責(zé)，將著力點(diǎn)放在制度建設(shè)、預(yù)算編制、計(jì)劃審批、代理機(jī)構(gòu)考核以及違規(guī)處罰等方面，而不是將過多的精力陷于標(biāo)書審查、現(xiàn)場監(jiān)督等環(huán)節(jié)，抓住監(jiān)管工作的主要矛盾，提高工作質(zhì)量和效果。另外，紀(jì)檢、監(jiān)察、新聞輿論和社會公眾也要明確監(jiān)督責(zé)任，充分發(fā)揮其對政府采購不可替代的監(jiān)督作用。 （五）建立指標(biāo)評價體系，完備預(yù)警機(jī)制。要建立政府采購評價制度和評價體系，促進(jìn)政府采購經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、政治效益的綜合、全面、協(xié)調(diào)提高。對政府采購的效益評價，主要考慮以下因素：一是該采購項(xiàng)目是否必要，總額是否適度。二是采購方式是否適當(dāng)，成本和效益之間的投入產(chǎn)出之比是否實(shí)現(xiàn)最大化。三是在采購項(xiàng)目的購買標(biāo)準(zhǔn)上，如制定行政事業(yè)單位辦公用品配備標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)配備能滿足單位需要的貨物、服務(wù)等，避免浪費(fèi)。四是注重政府采購的成本分析，既重視其顯性成本又不忽視隱性成本。五是注重政府采購經(jīng)濟(jì)效益的同時更要重視政府采購的社會效益，發(fā)揮政府采購制度的政策功能，引導(dǎo)購買國產(chǎn)品牌、自主創(chuàng)新產(chǎn)品、保護(hù)中小企業(yè)發(fā)展及注重環(huán)境保護(hù)等。
（六）健全信息共享體系，構(gòu)建電子化政府采購。信息風(fēng)險是目前政府采購風(fēng)險的一個重要方面，要實(shí)現(xiàn)信息公開、及時、準(zhǔn)確，最大限度地避免信息風(fēng)險，應(yīng)積極構(gòu)建電子化政府采購，其存在的潛在價值有助于更好地實(shí)現(xiàn)政府采購的基本目標(biāo)和原則。與傳統(tǒng)采購相比，電子化采購在提高采購效率、降低采購成本和促進(jìn)公平競爭等方面更有優(yōu)勢，而且也是增強(qiáng)采購?fù)该鞫鹊挠行Чぞ摺膰H上政府采購發(fā)展趨勢看，電子化是政府采購發(fā)展的方向，目前已經(jīng)有許多國家和地區(qū)開始應(yīng)用電子技術(shù)來實(shí)施政府采購，如韓國。我國政府已經(jīng)將電子化政府采購列入改革計(jì)劃，并已開始做相關(guān)政策的研究和探索。一些地方電子化政府采購的做法也取得了較好的效果，值得借鑒，如我省邯鄲市已將政府采購法規(guī)定的所有采購方式全部通過采購網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)，做到了行政權(quán)力公開透明。其它地方也在嘗試網(wǎng)上信息公告、網(wǎng)上采購計(jì)劃申報、網(wǎng)上競價、網(wǎng)上協(xié)議供貨管理等，大大提高了工作效率，進(jìn)一步提高了政府采購的管理水平。
（七）建立信用體系,加強(qiáng)供應(yīng)商誠信管理。建立供應(yīng)商誠信制度，一方面要實(shí)行注冊登記制度，規(guī)定供應(yīng)商準(zhǔn)入政府采購市場的資格和條件，制定供應(yīng)商資格申報、審查、認(rèn)定管理辦法，對供應(yīng)商準(zhǔn)入資格進(jìn)行審批、備案、年檢；另一方面要建立供應(yīng)商信息庫，做好供應(yīng)商履約情況記錄，建立健全其經(jīng)營業(yè)績考核資料，并定期將記錄及考核資料匯總報送管理機(jī)構(gòu)，以便對其進(jìn)行全面監(jiān)督。對違規(guī)的供應(yīng)商，可以借鑒香港有關(guān)部門的做法，通過行業(yè)協(xié)會條例來對其進(jìn)行處罰。
作者：潘玉歐 文章來源：河北省財政廳
