財政部等發(fā)布的“企業(yè)內部控制基本規(guī)范”使企業(yè)單位建立與實施有效的內部控制有法可依、目標明確、內容全面、方法可行。事業(yè)單位由于承擔政府職能，不具有營利性，實行部門預算和集中支付，在發(fā)展目標和經(jīng)費管理體制上和企業(yè)有很大不同，在內部控制建立與實施上，雖可以借鑒“企業(yè)內部控制基本規(guī)范”的基本理念、原則、方法等，但不能照搬照抄。鑒于此，有必要對事業(yè)單位內部控制進行探索，尋求適合事業(yè)單位特點的內部控制途徑，以規(guī)范事業(yè)單位工作的開展，減少問題，化解風險，促進事業(yè)目標的實現(xiàn)。
一、內部控制的定義
事業(yè)單位要想實施內部控制，必須首先明確什么是內部控制?！捌髽I(yè)內部控制基本規(guī)范”規(guī)定，內部控制是由企業(yè)董事會、證監(jiān)會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。那么借鑒企業(yè)內部控制定義，事業(yè)單位內部控制可定義為：為實現(xiàn)事業(yè)目標，進行經(jīng)濟、管理活動而建立的，規(guī)范、協(xié)調、制約全體員工的程序、措施的總稱。
二、內部控制的必要性
（一）有關政策、法規(guī)規(guī)定要求進行內部控制
《會計法》第二十七條規(guī)定，各單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度；第三十七條規(guī)定，會計機構內部應當建立稽核制度；《事業(yè)單位財務規(guī)則》第四條規(guī)定，對財務管理活動進行控制和監(jiān)督是事業(yè)單位財務管理的一項主要內容；部門預算制度的實施從客觀上要求進行內部控制。
（二）人員素質參差不齊的潛在風險要求進行內部控制
領導獨斷專行，重大財務活動決策一人說算，管理能力差，則潛在著決策失誤、甚至影響事業(yè)發(fā)展的風險；會計人員道德缺失或牽制不利，則潛在著會計信息失真、資金安全受到威脅的風險；其他人員素質低，不按規(guī)定辦事，職責不清，后果不計，則潛在著工作質量低下、違規(guī)違紀、資產損失等的風險。因此，迫切需要用內部控制限制、規(guī)范各層次、各崗位人員的各項行為。
（三）經(jīng)濟活動結果不確定性要求進行內部控制
隨著各項事業(yè)不斷發(fā)展，事業(yè)單位的經(jīng)濟活動日益頻繁且內容日益多樣，就經(jīng)濟活動的結果而言，其本身就有成與敗兩種可能，因此存在極大的風險。例如，事業(yè)單位為了獲取額外資金收益，用貨幣資金等方式向其他單位投資，而存在對外投資失敗與資產損失的風險；對其他單位提供貸款擔保，而造成由于被擔保單位的經(jīng)營虧損等的連帶債務風險；對外借款，存在由于借款人無力償還到時收不回借款的風險等。這就需要對各項經(jīng)濟活動采取針對性的內部控制措施，減小或消除有關風險，促進既定目標實現(xiàn)。
（四）會計核算風險的存在要求進行內部控制
會計核算雖然有一套完整的可以遵循的體系方法，但由于各種因素帶來的風險是難免的。例如，由于經(jīng)費不足而墊支或擠占經(jīng)費造成經(jīng)費超支，從而造成沒有完全執(zhí)行部門預算的風險；由于主客觀原因產生的會計信息失真，從而造成會計誠信降低的風險；由于會計人員理解偏差使會計處理偏差造成違規(guī)使用資金，從而造成遭受審計處罰的風險等，因此需要進行內部控制。
（五）對事業(yè)發(fā)展的內在追求要求進行內部控制
事業(yè)單位為了實現(xiàn)自身的發(fā)展，需要從事生產、管理活動，往往制定一系列的方針、措施，去指導、規(guī)范人們的工作實踐，以堵塞漏洞，減少損失，提高效率，促進既定目標的完成。
三、內部控制的原則
第一，全面性原則。內部控制應當貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋單位的各種業(yè)務和事項。
第二，重要性原則。內部控制應當在全面控制的基礎上，關注重要業(yè)務事項和高風險領域。比如內部會計控制、重要經(jīng)濟活動控制。
第三，制衡性原則。內部控制應當在內控體系建設、機構設置及權責分配、業(yè)務流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督。
第四，適應性原則。內部控制應當與單位承擔的任務、業(yè)務范圍和風險水平等相適應，并隨著情況的變化及時加以調整。
第五，節(jié)約與效率原則。內部控制應以最經(jīng)濟的財力和最合理的人力投入，達到控制成本的節(jié)約，實現(xiàn)效率的提高。
四、內部控制的目的
事業(yè)單位擔負一定的政府職能，為社會提供服務，有既定的發(fā)展目標，因此，事業(yè)單位內部控制的目的可確定為：保證方針政策貫徹落實，保護資產安全完整，降低各種損失浪費，保證會計信息真實可靠，保障各有關效率提高，促進事業(yè)目標實現(xiàn)。
五、內部控制的內容
內部控制實際上是針對人的，因此事業(yè)單位內部控制的內容可概括為：權力限制，程序控制，行為牽制，風險防治。
六、內部控制的方法
（一）建立完善的內部控制系統(tǒng)，營造內部控制的環(huán)境氛圍
事業(yè)單位應根據(jù)本單位工作性質及其職能，按照科學、精簡、高效的原則，合理設置職能部門和工作崗位，明確各部門、崗位的職責，形成職責清晰，分工明確、各司其職、各負其責的工作機制。在此基礎上，事業(yè)單位應建立包括單位所有領導和員工在內的內部控制系統(tǒng)，成立由單位管理層，財務、后勤、業(yè)務部門代表組成的管理組織，實行在黨委領導下的行政首長負責制。首先應明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的議事規(guī)則；其次應制定程序完善、措施可行、目標明確的內部控制制度，并組織貫徹實施。內部控制系統(tǒng)好比一個四層金字塔，塔尖是黨委領導下的行政首長，負責領導各項內部控制工作；下層是分析、考評與監(jiān)督部門，具體負責內部控制的分析考評與監(jiān)督；再下層是內部控制職能部門，負責制定、修改、完善各項內部控制制度，并負責日常內部控制實施與協(xié)調；底層是單位全體員工，負責辦理具體內部控制事項，形成一個完整的內部控制系統(tǒng)。
（二）制定旨在提高全員素質的學習制度，提高內部控制質量
再好的內部控制都是由人制定的，也是由人執(zhí)行的，制度的初衷要求人在執(zhí)行內部控制時不出偏差和漏洞，這是理想化的結果。但人無完人，因此要努力提高全員的道德和業(yè)務素質，提高內部控制的執(zhí)行質量，通過學習制度的建立可達到這一目的。黨中央提出的建設學習型社會，是從我國國情出發(fā)的一項國策，因此事業(yè)單位應切實加強員工培訓和繼續(xù)教育，培育積極向上的價值觀和社會責任感，倡導誠實守信、愛崗敬業(yè)、開拓創(chuàng)新和團隊協(xié)作精神，樹立現(xiàn)代管理理念，強化風險意識，形成領導帶頭學習并發(fā)揮主導作用的文化氛圍。
（三）權利授予與限制并舉
俗話說，有多大權辦多大事，有多大的內部控制人權，就有多大的內部控制事權。權力大了容易產生主觀臆斷，形成不了控制；權利小了辦不成事，起不到控制作用。因此授權的同時要限權，達到權利的適中。一是決策的授權與限制。應采取領導集體決策和領導個人決策相結合的方式。重大事項決策權授予單位領導集體，限制領導個人決策的范圍與數(shù)量標準的權利；單位內部各級管理人員應在授權范圍內行使職權并承擔相應責任。二是執(zhí)行的授權與限制。對于具體事項的辦理，應給予一定的辦理權限，同時用預算、評估、招投標、多程序、多人辦理等手段加以限制，并規(guī)定限制未授權人接近。
（四）程序過程控制與行為牽制共行
任何內部控制事項的完成都有人的行為的過程，對行為過程的程序控制和對行為本身的牽制有利于防止差錯和舞弊，是實現(xiàn)控制目的的重要手段。應明確各種事項的程序控制內容和行為牽制規(guī)定。一是決策的程序控制與行為牽制。應規(guī)定領導集體決策從開始到行成的過程需要提出問題、討論、表決等程序。討論、表決等的程序是一個參與人之間互相牽制的過程，因而有利于克服獨斷專行、一人說算，有利于形成科學的決策；領導個人決策的形成應向領導集體通報，并承擔相應責任。二是執(zhí)行的程序控制和行為牽制。應規(guī)定一件事情的完成需要請示、批準、確定方法、辦理、復核、驗收等多個步驟，缺一不可，整個過程應涉及多人，而不能由一人或兩人完成，只有進行了所有的程序，才能完成事情的辦理；執(zhí)行各個程序的過程就是利用不同人員的行為進行牽制的過程。多步驟和多人共同完成一件事，有利于形成很好的控制和牽制，達到控制目的。
（五）實施部門預算控制
部門預算是將單位年度全部收支納入預算統(tǒng)一管理，它涵蓋了單位年度預計經(jīng)濟事項的全貌。部門預算本身是一個完整的體系，包括預算的編制、批復、執(zhí)行、分析、評價、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。預算的編制由單位有關領導、財務、業(yè)務、人事、后勤部門共同完成，需要單位全體人員的共同參與，是一個多程序、多步驟的過程，保證了預算的全面、可行；預算經(jīng)上級部門批復后，單位年度整個經(jīng)濟活動過程就納入預算的控制，為事業(yè)單位確定了預算控制目標。部門預算制度的實施，提供了很好的控制方法。一是預算執(zhí)行控制。事業(yè)單位應建立預算執(zhí)行控制制度，規(guī)定按批復的預算內容辦理經(jīng)濟事項；對于預算的調整應按程序辦理審批手續(xù)。財務人員應對照預算，認真審核經(jīng)辦人員的經(jīng)濟報銷事項，對于沒有審批手續(xù)的不符合預算、沒有預算或超預算的開支應予以退回，不予報銷。二是預算執(zhí)行分析控制。事業(yè)單位應建立對預算執(zhí)行情況的分析制度，具體職能部門應當綜合運用業(yè)務、財務等方面的信息，通過因素分析、對比分析、趨勢分析等方法，定期開展預算執(zhí)行情況分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時查明原因并加以改進。三是預算執(zhí)行績效考評控制。事業(yè)單位應建立和實施預算績效考評制度，科學設置考核指標體系，對單位內部各職能部門和全體員工的工作業(yè)績進行定期考核和客觀評價，將考評結果作為確定員工職務晉升、評優(yōu)、降級、調崗等的重要依據(jù)。四是預算監(jiān)督檢查控制。預算監(jiān)督檢查控制是指對預算從編制、執(zhí)行、分析、考評等各環(huán)節(jié)的審計檢查，旨在發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，督促整改，以保證整個預算的實際控制效果。
（六）進行風險防范控制
事業(yè)單位應當根據(jù)設定的控制目標，結合實際情況，采取以下措施，減少問題、降低風險。一是認真執(zhí)行國家有關法律法規(guī)，及時分析有關經(jīng)濟形勢和政策，避免路線方向的偏差。二是密切關注各崗位人員的業(yè)務能力和素質建設，避免能力偏差和個人風險偏好給單位造成損失。三是隨時分析單位的財務狀況，從事符合財務實際的財務活動，避免盲目財務活動造成的財務風險。四是針對不斷發(fā)生的新情況，積極研究新方法，制定新措施，運用新技術，解決新問題。
（七）實施必要的審計監(jiān)督
部門預算制度雖然將事業(yè)單位的所有收支都納入預算，但不可避免的存在不可預見收支的發(fā)生。對預算監(jiān)督檢查的控制并不能包括在預算實際執(zhí)行過程中不可預見收支的發(fā)生及引起的相關行為，因此，事業(yè)單位應制定針對整個內部控制的監(jiān)督檢查制度，以保證全面的內部控制效果。應采用日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結合的方式，對單位建立與實施內部控制的情況進行常規(guī)、持續(xù)的監(jiān)督檢查；對單位在發(fā)展戰(zhàn)略、組織結構、生產活動、業(yè)務流程、關鍵崗位員工等發(fā)生較大調整或變化的情況下或者根據(jù)內部控制的需要，對內部控制的某一或者某些方面進行有針對性的專項監(jiān)督檢查。有關職能部門應根據(jù)內部控制的實施效果，改進內部控制的設計缺陷或運行缺陷，同時跟蹤內部控制缺陷整改情況。
事業(yè)單位應當結合內部審計監(jiān)督情況，定期對內部控制的有效性進行自我評價，出具內部控制自我評價報告，完善內部控制。
參考文獻：
財政部等.企業(yè)內部控制基本規(guī)范[S].2008-05-22.
