一、引言
自2003年黨中央提出把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重以來，國家財政用于“三農(nóng)”的支出大幅度增加，2003年到2009年累計投入2.9萬億元，2009年中央財政用于“三農(nóng)”支出達到7253億元，是2003年支出的4倍多。大量資金的投入有力地推動了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展全局提供了有力支撐。連續(xù)出臺的7個關(guān)于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的“一號文件”，初步構(gòu)建了我國財政支農(nóng)投入的政策框架體系，財政支農(nóng)的重點由原來的以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標，轉(zhuǎn)向以促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的全面發(fā)展為目標，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為財政支農(nóng)新的著力點。
但是，國家財政支農(nóng)體制還存在一定的問題。姚耀軍、和丕禪（2004）研究發(fā)現(xiàn)，盡管財政凈支出呈遞增趨勢，但我國農(nóng)業(yè)公共支出作為政策工具對促進GDP增長是失敗的。溫濤（2005）對我國財政支農(nóng)投入與農(nóng)民收入增長之間的關(guān)系進行了研究，同樣指出我國財政支農(nóng)資金的增加并沒有成為促進農(nóng)民收入水平提高的關(guān)鍵因素。陳詩一、張軍（2008）進一步指出，20世紀80年代東中部地區(qū)的支出效率呈現(xiàn)共同的下降趨勢，西部地區(qū)變化不大，在1994年分稅制改革之后中部地區(qū)支出效率相對于此前幾乎沒有改善。2009年5月20日國家審計署《10省區(qū)市財政支農(nóng)資金管理使用情況審計調(diào)查結(jié)果》指出，財政支農(nóng)投入政策在一些地方未完全落實到位，農(nóng)業(yè)總投入增長幅度未達到財政經(jīng)常性收入增長幅度的省市縣個數(shù)占總數(shù)的33％，配套資金不到位65.97億元。
二、當前財政支農(nóng)體制存在的問題
首先，財政支農(nóng)資金投入機制存在一定的問題，部分地方財政支農(nóng)投入不足，配套資金難以完全落實。其原因主要有兩個方面。一是一些地區(qū)（特別是一些工業(yè)不發(fā)達、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在當?shù)貒窠?jīng)濟的比重比較大的地區(qū)）地方可支配財政收入比較少，基本處于“吃飯財政”的境地，難以滿足支農(nóng)投入的要求。而一般的支農(nóng)項目，地方需要按照較高的比例進行資金配套，一些“吃飯財政”縣難以達到這一要求。二是現(xiàn)行的政績考核體制和財政體制，容易使地方政府更加重視對地方GDP增長和地方可支配財政收入增加貢獻大的行業(yè)投資。工業(yè)化進程中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長速度相對較慢，甚至在國民經(jīng)濟中的比重逐年下降，再加上農(nóng)業(yè)稅的取消，地方政府對農(nóng)業(yè)很容易“會議上重視，投入上輕視”。2009年中央“一號文件”指出，國家在中西部地區(qū)安排的生態(tài)建設(shè)、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項目，取消縣及縣以下資金配套。但這些措施涉及的領(lǐng)域比較少，仍然不能有效緩解地方財政的壓力?？傊陀^上財政支農(nóng)能力不強，主觀上農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入意愿不強，這是導致一些地方政府財政支農(nóng)資金投入不足的主要原因。
其次，財政支農(nóng)資金管理機制存在一定的問題，分配和使用不夠規(guī)范。按項目分配的中央支農(nóng)專項資金中，大多采取由下而上層層上報項目，再由中央、省有關(guān)部門選擇確定并直接分配資金到具體項目的工作機制。層層申報導致資金撥付遲緩、項目建設(shè)滯后，影響中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實。而且，雖然進行了支農(nóng)資金整合的試點，但無論中央還是地方都沒有一個對支農(nóng)資金進行統(tǒng)籌管理的部門，從中央到省、市、縣都有多個部門參與資金管理。中央支農(nóng)專項資金多頭管理和多渠道分配，導致中央支農(nóng)?？羁偭侩m然不少，但經(jīng)多個部門按項目逐級分解后，項目點多面廣，資金嚴重分散。由于財政支農(nóng)資金來源渠道多、投入分散，縣級管理與分配財政支農(nóng)資金的部門就有十多個，不僅投入重復，使用分散，而且造成資金管理成本高。這一工作機制也容易導致一些地方政府對項目和資金重爭取和分配、輕管理和監(jiān)督的問題比較突出。2006年財政部出臺了《關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導意見》，各省相繼開展了整合財政支農(nóng)資金工作試點，但當前財政支農(nóng)資金使用效益不高的問題依然普遍存在。
再次，財政支農(nóng)資金決策機制存在一定的問題，“自上而下”決策機制難以集中財力優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面最廣的公益性項目。在大量的支農(nóng)投資項目決策中，農(nóng)民很少有機會直接表達自己的需求，決策基本是“自上而下”的上級政府主導型。雖然按照規(guī)定農(nóng)民可以對一些村級投資實行“一事一議”，但這只是針對一些臨時性的項目，而且實際運作不是很理想。同時，由于我國東、中、西部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟情況和農(nóng)民生活水平存在一定的差異，甚至同一地區(qū)不同村莊的農(nóng)民對公益性項目需求的差異也比較大，這就容易造成財政支農(nóng)投資脫離農(nóng)民的實際需要，農(nóng)民迫切需要、受益面很廣的項目不能得到及時重視。
三、完善財政支農(nóng)資金體制的主要措施
第一，完善財政支農(nóng)資金投入機制。針對當前地方財政支農(nóng)投入不足、配套資金難以完全落實的問題，可以從三方面解決。一是進一步減小地方財政在農(nóng)村公共物品和服務上分擔的比例。在諸如教育和生態(tài)保護等外部性很強的領(lǐng)域，增加中央和省級財政的投入比例，這樣會大大減輕地方財政的壓力，使其集中財力用在主要由地方受益的項目上。二是將地方財政支農(nóng)情況作為對地方黨政領(lǐng)導班子及其成員的實績考察內(nèi)容的重要組成部分，明確添加到《地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法》中，這樣會大大增強地方政府對財政支農(nóng)的重視程度。三是在地方財政可支配收入比較少的縣，進一步擴大取消資金配套的項目范圍。配套資金制度要求資金撥付的同時地方要有一定比例的配套資金用于項目建設(shè)，但是支農(nóng)資金需求比較大的農(nóng)業(yè)大縣往往也是地方財政可支配收入少的“吃飯財政”縣，很難籌集到數(shù)額較大的配套資金，也就難以申請到支農(nóng)項目，這就容易造成欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村更加落后。因此，需要明確配套資金制度適用的項目領(lǐng)域，進一步改變不考慮地方的實際經(jīng)濟情況和項目具體情況，實行“地區(qū)一刀切”和“項目一刀切”的做法。進行取消部分公益性項目縣及縣以下資金配套的試點改革，可以根據(jù)地方可支配財政收入、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展情況等建立瞄準機制，不僅僅寬泛地規(guī)定在中西部地區(qū)的取消，這樣就有利于減輕中央和升級財政支農(nóng)的壓力，也有利于東部省市落后的農(nóng)業(yè)大縣享受公平的財政支農(nóng)政策。
第二，完善財政支農(nóng)資金管理機制。針對財政支農(nóng)資金分配、使用和管理不夠規(guī)范的問題，也可以從三個方面解決。一是減少支農(nóng)項目審批環(huán)節(jié)。將財政支農(nóng)審批項目作為省直管縣的重要內(nèi)容進行試點，減少審批項目的層次，縮短審批鏈條。由于各地的自然稟賦差異較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢也各有不同，將一些中小型項目審批權(quán)限下放到縣級政府，既有利于項目審批時效性的提高，也有利于資金投入實效性的提高。二是進一步做好支農(nóng)資金整合工作。逐步擴大省級和縣級等不同級次的支農(nóng)資金整合范圍，鑒于縣級政府在區(qū)域發(fā)展中的重要地位，結(jié)合擴權(quán)強縣的現(xiàn)實要求，重點推進縣級支農(nóng)資金整合。三是進一步明確各級政府的職責。進一步增加對縣級財政的直接轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，減少通過項目制下達的資金量，由縣級政府自主確定資金使用的領(lǐng)域。中央和省級政府主要擔負財政資金投入和監(jiān)管職責，縣級政府主要承擔資金使用和項目管理職責，包括后期項目的維護管理等，這有利于發(fā)揮基層政府的作用。
第三，建議研究出臺《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》，這一法律主要包括三個方面的內(nèi)容。一是完善財政支農(nóng)投入的政策框架體系。將農(nóng)業(yè)價格支持、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)社會化服務、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等方面已有的支持政策納入進來，并根據(jù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進一步研究財政支農(nóng)體系需要完善的政策，諸如對水稻、玉米、大豆、油菜籽、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策等要進一步研究。二是以法律的形式明確各級政府的職責。根據(jù)公共物品和服務的外部性程度，進一步明確各級政府應當承擔的領(lǐng)域和投入的比重，將各級政府財政支農(nóng)資金分配、使用、監(jiān)督和項目管理職責明確下來。三是推進投資主體的多元化和農(nóng)民需求表達機制的健全。在小型水利設(shè)施、普通畜牧疾病防治等方面，農(nóng)民和一些經(jīng)濟組織有進行投資的意愿，這些投資可以通過市場化的手段獲取收益。在這類可以通過市場化手段解決的領(lǐng)域，鼓勵農(nóng)民個人、合作社、村集體、企業(yè)等個人和組織投資，財政投入作為補貼或者獎勵進行支持和引導，這樣既有利于減輕各級財政的壓力，也有利于滿足農(nóng)民的需求?？傊?，通過法律的規(guī)范和約束，財政支農(nóng)資金投入的實效性會大大改善。
參考文獻：
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＊本文屬中國延安干部學院科研基金項目：《延安市經(jīng)濟發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)協(xié)同問題研究》（07ZYK207）。
