一、部門預(yù)算的特點(diǎn)和應(yīng)堅(jiān)持的工作原則
部門預(yù)算最突出的特點(diǎn)是以部門為單位，是涉及部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政收支計(jì)劃。之所以在我國(guó)推行部門預(yù)算，是因?yàn)榕c傳統(tǒng)功能預(yù)算相比，部門預(yù)算有極強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)：首先，它以部門為依托，將部門所有收支都列入預(yù)算，做到全方位、全過(guò)程預(yù)算，使預(yù)算更加完整、清晰，便于管理和監(jiān)督。其次，部門預(yù)算統(tǒng)一了預(yù)算分配權(quán)、批復(fù)權(quán)，有效解決了權(quán)責(zé)不明確帶來(lái)的管理問(wèn)題，既強(qiáng)化了部門的預(yù)算責(zé)任，順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期管理目標(biāo)，又有利于加強(qiáng)財(cái)政對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，形成財(cái)政監(jiān)管與部門自我約束相結(jié)合的管理機(jī)制，雙重保證資金的使用效率。此外，部門預(yù)算以績(jī)效為導(dǎo)向，更切合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求的企業(yè)績(jī)效的評(píng)估和考核，便捷了現(xiàn)代管理體制的建立與完善。而且現(xiàn)在推行的部門預(yù)算以零基預(yù)算為主要編制方法，進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)算，提高了預(yù)算方案的科學(xué)性、可行性和資金使用效益。
在推行部門預(yù)算，提高財(cái)政資金使用效率的工作中，本文認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持以下幾條原則，以保證資金監(jiān)管的有效性：一是科學(xué)性和可操作性相結(jié)合原則。各個(gè)編制部門都有自身的業(yè)務(wù)特性，不可能實(shí)行一概俱全的預(yù)算方案，構(gòu)建部門預(yù)算中財(cái)政資金監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)，也必須區(qū)分不同性質(zhì)的財(cái)政支出，在預(yù)算控制范圍內(nèi)進(jìn)行分別考核和評(píng)價(jià)，兼具監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性。這也是提高部門預(yù)算管理效率的最有力保證。二是政策性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性四者兼顧原則。在合法合規(guī)的前提下，部門預(yù)算的編制及執(zhí)行不能以效率的抵減為代價(jià)，應(yīng)該同時(shí)具有規(guī)范性與靈活性。在編制了預(yù)算方案后，還要從財(cái)政具體事項(xiàng)出發(fā)，構(gòu)建配套的財(cái)政資金監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，保證預(yù)算管理的效果。三是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外支出監(jiān)督評(píng)價(jià)制度相結(jié)合原則。預(yù)算管理的一個(gè)難點(diǎn)就是預(yù)算外資金，在建立財(cái)政資金監(jiān)督評(píng)價(jià)體系時(shí)，必須重視預(yù)算外資金的考核與評(píng)價(jià)，嚴(yán)格按照綜合財(cái)政管理的要求，實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算。四是靈活運(yùn)用定量與定性指標(biāo)。部門預(yù)算涉及部門的所有收支活動(dòng)，內(nèi)容繁瑣而復(fù)雜，管理方式差別很大，應(yīng)該結(jié)合各項(xiàng)收支項(xiàng)目特點(diǎn)，選取適當(dāng)?shù)目己朔椒ê陀?jì)量指標(biāo)，如對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和當(dāng)前效益多采用定量指標(biāo)，而對(duì)社會(huì)效益和未來(lái)效益，則更適合采用定性指標(biāo)進(jìn)行衡量。
二、部門預(yù)算中財(cái)政資金管理現(xiàn)狀分析
我國(guó)的部門預(yù)算目前還處在改革探索階段，由于公共財(cái)政體系的不完善和預(yù)算管理意識(shí)薄弱等原因，部門預(yù)算管理還存在一些亟待解決的問(wèn)題。
第一，預(yù)算編制方法落后，未推行規(guī)范的零基預(yù)算。很多地方部門預(yù)算編制仍采用基數(shù)法，簡(jiǎn)單地用上年收支數(shù)額加一定增長(zhǎng)的辦法確定財(cái)政撥款資金分配，沒(méi)有充分考慮預(yù)算規(guī)模及變動(dòng)因素，對(duì)不合理的收支結(jié)構(gòu)未及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，預(yù)算數(shù)額逐漸膨脹，與部門實(shí)際支出需要嚴(yán)重脫節(jié)。有的財(cái)政部門為了控制基數(shù)的異常增長(zhǎng)，在部門預(yù)算編制初期，將部門的一些正常收支項(xiàng)目不列入預(yù)算，形成預(yù)算方案后，在執(zhí)行過(guò)程中隨意追加支出，造成部門預(yù)算不完整、不透明，指導(dǎo)性差。
第二，部門預(yù)算管理粗放，財(cái)政資金使用效益低。首先，部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部門預(yù)算不夠重視，因?yàn)楣芾砝砟畹穆浜螅沟妙A(yù)算管理實(shí)施懈怠，將部門預(yù)算管理停留在形式上，或?yàn)榱藨?yīng)付改革推行程度的檢查；或膚淺地認(rèn)為預(yù)算編制、資金分配只是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，沒(méi)有提升到部門全局的高度，缺乏總體戰(zhàn)略指導(dǎo)，部門預(yù)算被狹隘化；或者部門預(yù)算管理粗放，編制依據(jù)不充分，重投入輕績(jī)效、重編制輕管理，資金損失浪費(fèi)、擠占挪用等情況較多。其次，職能部門人員職業(yè)素質(zhì)有限，無(wú)法提供科學(xué)合理的預(yù)算方案，在預(yù)算編制時(shí)缺乏前瞻性的安排，造成預(yù)算編制與工作計(jì)劃相脫節(jié)，使預(yù)算管理失去可操作性，直接影響到預(yù)算管理工作的效果。
第三，預(yù)算外資金監(jiān)督薄弱，管理體制不健全。很多部門還是實(shí)行預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金“收支兩條線”管理，造成了財(cái)政既不能統(tǒng)籌使用、也難以進(jìn)行有效監(jiān)管這些預(yù)算外資金，部門之間的財(cái)力分配略失公平、公正性，最終影響了部門工作效率。而且目前財(cái)政性資金中的預(yù)算外資金規(guī)模較大，對(duì)這部分預(yù)算外資金的管理制度不到位，會(huì)大大削弱財(cái)政的宏觀調(diào)控能力和行政效率，違法違規(guī)使用、損失浪費(fèi)比較普遍，且難以克服。
第四，財(cái)政與部門的關(guān)系不清晰，監(jiān)督職能難以發(fā)揮?，F(xiàn)在推行的部門預(yù)算多采用“二上二下”的編制方式，財(cái)政部門只依靠部門來(lái)編制、匯總財(cái)政總預(yù)算，缺乏對(duì)各部門預(yù)算需求的真正、全面掌握，又不具備開(kāi)展實(shí)地詳細(xì)調(diào)查的實(shí)力，憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減，極易造成財(cái)政資金的分配不公平、低效率，甚至部門利益之間的矛盾升級(jí)，進(jìn)一步增加了預(yù)算管理難度。另外，很多地方財(cái)政運(yùn)行狀況的透明度與公開(kāi)度較差，未按要求充分向社會(huì)公眾公布，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制難以建立。對(duì)地方預(yù)算的財(cái)政支出審計(jì)和預(yù)算績(jī)效的審計(jì)也落實(shí)不到位，無(wú)法實(shí)施強(qiáng)有力的財(cái)政監(jiān)督。
三、推行部門預(yù)算強(qiáng)化資金監(jiān)督的對(duì)策
第一，完善部門預(yù)算制度的配套法律體系。法律法規(guī)是任何一項(xiàng)改革、制度得到推廣和切實(shí)落實(shí)的根本保障，部門預(yù)算改革也需要國(guó)家法律的支撐。首先，重新修訂《預(yù)算法》，將部門預(yù)算的各條款進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)部門預(yù)算編制的內(nèi)容、原則、程序做出詳細(xì)規(guī)定，使各項(xiàng)工作有法可依，抵制隨意抉擇而影響整體改革進(jìn)程的行為。其次，對(duì)相關(guān)規(guī)章制度加以完善，做好配套保障措施的落實(shí)工作，如國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度等的完善對(duì)部門預(yù)算的推行有特殊意義。從而依靠法制保證部門預(yù)算的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，提高財(cái)政資金的使用效益。
第二，改革預(yù)算科目的設(shè)置體系，采用科學(xué)的預(yù)算編制手段。在明確部門預(yù)算特殊性的基礎(chǔ)上，要以部門為主線，融復(fù)式預(yù)算、綜合預(yù)算為一體，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，改革預(yù)算收支科目設(shè)置，構(gòu)建政府公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算等項(xiàng)目組成的預(yù)算結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和實(shí)用性。然后改革預(yù)算編制方法，可結(jié)合使用零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算手段。不考慮各部門往年的財(cái)務(wù)收支情況，從零開(kāi)始，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，科學(xué)測(cè)算、評(píng)估各項(xiàng)收支，確定新的預(yù)算年度財(cái)政收支計(jì)劃。對(duì)于一些專項(xiàng)項(xiàng)目，為了保證?？顚Ｓ?，建議同時(shí)采用績(jī)效預(yù)算的編制方法，進(jìn)行成本效益分析，由計(jì)劃決定預(yù)算，保證專項(xiàng)業(yè)績(jī)的獲取。
第三，強(qiáng)化項(xiàng)目管理，提高財(cái)政資金使用效益。強(qiáng)化項(xiàng)目管理要求對(duì)項(xiàng)目從初期確定到中期執(zhí)行以及后期考核評(píng)估都嚴(yán)格按照規(guī)定、流程來(lái)進(jìn)行。對(duì)于重大項(xiàng)目的預(yù)算決策，可實(shí)行政府和部門兩個(gè)層次集中研究、協(xié)商安排資金的管理方法，由預(yù)算部門根據(jù)政府重大決策部署，結(jié)合部門發(fā)展規(guī)劃做出具體的發(fā)展方案，經(jīng)財(cái)政部門初審后供政府選擇定事，從根本上保證項(xiàng)目的可行性，減少阻力。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，要強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效管理，制定明確的績(jī)效量化指標(biāo)和具體可行的落實(shí)措施，加大項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)力度，實(shí)施激勵(lì)與約束機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督，有效提高財(cái)政監(jiān)管水平，調(diào)動(dòng)全部門參與預(yù)算管理的積極性，使預(yù)算管理收到較好的效果。
第四，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督與管理，提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。加大財(cái)政監(jiān)督力度，可以有效提高資金使用效率，鞏固預(yù)算管理成效?？梢蚤_(kāi)展多種形式的監(jiān)督檢查，將財(cái)政分配活動(dòng)置于人大、審計(jì)、社會(huì)各界乃至廣大人民群眾的監(jiān)督之下，提高財(cái)政分配活動(dòng)的公開(kāi)性和透明度，接受全面的監(jiān)督檢查，盡可能地發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，及時(shí)修正管理策略，以促進(jìn)資金使用單位建立良好的理財(cái)機(jī)制。當(dāng)然財(cái)政部門還是要發(fā)揮監(jiān)督的主導(dǎo)作用，定期、不定期地對(duì)預(yù)算資金的分配、撥付及使用效益進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督、檢查、測(cè)評(píng)，杜絕擠占、挪用專項(xiàng)資金的違法現(xiàn)象。
第五，理順財(cái)政與部門的管理關(guān)系。我國(guó)的部門預(yù)算改革需要多個(gè)機(jī)構(gòu)的通力配合與努力，同時(shí)還要責(zé)任分明、各司其職、盡職盡責(zé)。原則的東西要堅(jiān)持，將財(cái)權(quán)與事權(quán)適當(dāng)分離，財(cái)權(quán)基本應(yīng)集中到財(cái)政部門手中，統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算收支活動(dòng)的監(jiān)督；將部分專項(xiàng)資金的分配管理權(quán)向部門轉(zhuǎn)移，利用部門對(duì)業(yè)務(wù)有更客觀的了解的優(yōu)勢(shì)，靈活控制與管理部門預(yù)算編制與執(zhí)行。同時(shí)，財(cái)政要與部門做好溝通，相互配合，共同做好預(yù)算管理和資金分配工作，提高資金使用效率。
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