摘要：本文簡(jiǎn)述了國(guó)庫(kù)集中支付制度以及地方財(cái)政實(shí)行國(guó)庫(kù)改革的必要性，分析地方高校作為地方政府直屬單位納入國(guó)庫(kù)集中支付的對(duì)高校自身所帶來的利弊，針對(duì)地方高校在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付方面所面臨的問題，提出了一些應(yīng)對(duì)措施。
關(guān)鍵詞：高?！?guó)庫(kù)集中支付制 辯證觀
2001年國(guó)家印發(fā)的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)庫(kù)[2001]24號(hào)）要求，在“十五”期間必須建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以財(cái)政國(guó)庫(kù)收付制度為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，收入直接納入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，支出通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用。各級(jí)省市財(cái)政逐步實(shí)施該制度，中山市從2002年9月開始著手研究和推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革工作，分步驟、分階段對(duì)市級(jí)預(yù)算單位和有預(yù)算資金撥付的省垂直管理單位納入國(guó)庫(kù)集中支付管理范圍。市屬公辦高校于2006年1月1日正式按國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)行財(cái)務(wù)運(yùn)作。
一、國(guó)庫(kù)集中支付制度基本概念
國(guó)庫(kù)集中支付制度，是指將政府所有的財(cái)政性資金 (包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金)集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理銀行開設(shè)專用賬戶，各預(yù)算單位的所有支付均由國(guó)庫(kù)直接支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)供應(yīng)者，取消各預(yù)算單位的銀行賬戶。這種支付方式改變了以往財(cái)政性資金層層撥付程序，由財(cái)政部門通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，采用財(cái)政直接或財(cái)政授權(quán)支付方式，將財(cái)政性資金支付到收款人和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的賬戶,是“直通車”式的撥付。它與過去支付方式的主要區(qū)別在于改變了預(yù)算資金的撥付方式和程序。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，也是解決我國(guó)現(xiàn)行支出管理制度中存在問題的一項(xiàng)重要措施。
二、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的必要性
建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，是構(gòu)建公共財(cái)政體制的重大舉措，是財(cái)政支出管理改革的核心內(nèi)容。實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政基本框架的客觀需要。實(shí)踐證明，通過實(shí)行國(guó)庫(kù)支付，可以最大限度地減少財(cái)政資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，從整體上對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行控制，從而達(dá)到降低政府運(yùn)作成本和節(jié)省財(cái)政資金的目的，也可以有效地促使閑置、沉淀的財(cái)政資金有所作為，提高國(guó)庫(kù)資金的使用效益。
1、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是深化國(guó)庫(kù)改革，推動(dòng)市級(jí)財(cái)政改革向縱深發(fā)展的需要。
公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必須要走的道路，是財(cái)政改革與發(fā)展的大方向。要建立公共財(cái)政整體框架，最根本的有兩點(diǎn)：一是公開透明，二是規(guī)范運(yùn)作。構(gòu)建公共財(cái)政體制框架必須從規(guī)范財(cái)政分配行為入手，大力推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、收支兩條線等一系列改革，讓政府財(cái)政收支透明化、規(guī)范化，將財(cái)政分配行為納入法制化的管理軌道。中山市市級(jí)財(cái)政在預(yù)算編制方面已全面推行了部門預(yù)算改革，取得了很好的成效。當(dāng)前，迫切需要在預(yù)算執(zhí)行改革方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革作為規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的一項(xiàng)重大改革，已經(jīng)成為市級(jí)財(cái)政改革向縱深發(fā)展的關(guān)鍵。
2、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是提高財(cái)政資金使用效率的需要。
過去傳統(tǒng)體制下，市級(jí)財(cái)政資金分散繳撥，中間環(huán)節(jié)很多。一方面大量財(cái)政資金閑置，甚至出現(xiàn)體外循環(huán)；另一方面，市級(jí)財(cái)政收支矛盾逐年加大，資金調(diào)度緊張。實(shí)行集中支付有利于扭轉(zhuǎn)上述被動(dòng)局面，為實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力創(chuàng)造有利條件。
3、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的需要。
在財(cái)政資金部門分散支付的情況下，部門資金多頭開戶，層層撥付，對(duì)財(cái)政資金難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。而實(shí)行集中后，部門資金都在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中，有利于財(cái)政部門清楚、直觀地了解和掌握部門資金狀況，準(zhǔn)確地控制其流向和流量，從而為加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)管、杜絕浪費(fèi)和集中財(cái)力辦大事提供了保障。
4、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度在反腐倡廉方面也有著重要作用。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度有利于杜絕不合理的支出，抑制擠占、挪用資金等行為的發(fā)生，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，從制度上預(yù)防和治理腐敗，為遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并在一定程度上保護(hù)了干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部。
三、地方高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的作用
1、有利于財(cái)政資金撥付管理規(guī)范化
過去財(cái)政性資金撥付制度是政府調(diào)控高等學(xué)校辦學(xué)資金運(yùn)作的重要手段，財(cái)政性資金支出層層轉(zhuǎn)撥，多環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)賬，給財(cái)政監(jiān)督和控制增加了難度，而高校財(cái)務(wù)管理有一些自己的特殊情況，在實(shí)際撥付中難免存在一定的主觀性。現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度將所有的財(cái)政性資金都集中在國(guó)庫(kù)單一體系內(nèi)運(yùn)作，撥付的整個(gè)過程都處于財(cái)政的管理監(jiān)控之下,可以提高財(cái)政資金的使用效率。
2、有利于提高高校編制預(yù)算的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。
以往財(cái)政資金預(yù)算支出執(zhí)行情況并不能完全反映高校實(shí)際支出數(shù)，學(xué)校執(zhí)行的結(jié)果與部門預(yù)算往往脫節(jié)，有些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)未按原來規(guī)定的用途使用。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，財(cái)政按實(shí)際支付數(shù)反映支出，人頭經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均采取直接支付，高校不能隨便改變項(xiàng)目和用途,這也促使高校及其下屬單位必須如實(shí)申報(bào)用款計(jì)劃，從根本上提高了高校編制預(yù)算的準(zhǔn)確性。高校快速發(fā)展后，其多渠道籌資的能力加強(qiáng)，每年不可預(yù)測(cè)的收支逐年增加，因此高校年終決算與年初預(yù)算往往存在較大的差距，高校是否按預(yù)算要求使用財(cái)政撥款難以掌握,，難免有些單位將資金挪作他用，然后再要求追加支出的現(xiàn)象。甚至有的預(yù)算執(zhí)行隨意性大，造成資金浪費(fèi)，或者預(yù)算寬，使用少，造成年終結(jié)余多，有限的資金不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必須事先提出詳盡的論證報(bào)告和預(yù)期效益,預(yù)算不能再任意估算，預(yù)算的執(zhí)行與財(cái)政資金的實(shí)際支出在時(shí)間上一致，這樣可以從源頭上促使單位按預(yù)算規(guī)定執(zhí)行，防止挪用財(cái)政資金，在高校預(yù)算執(zhí)行上起到了一定的制約作用。
3、有利于高?？朔?jīng)費(fèi)使用的主觀性
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，預(yù)算單位支付每一筆資金的付款金額、用途、交易時(shí)間、賬戶余額等，都可以在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中進(jìn)行全過程實(shí)時(shí)監(jiān)控，財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高，監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)。財(cái)政部門要求重大項(xiàng)目需按規(guī)定程序進(jìn)行可行性論證，方可列入預(yù)算。增加了預(yù)算的科學(xué)性、合理性,降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四、地方高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付面臨的問題
1、地方高校納入國(guó)庫(kù)，不利于高校自我發(fā)展能力的形成。
地方高校的快速發(fā)展與教育質(zhì)量保障體系的完善需要巨額資金投入，而政府的支撐能力卻在不斷下降，學(xué)校自我發(fā)展的任務(wù)越來越重，需要高校采取融資、接受捐贈(zèng)等多種形式籌措資金以彌補(bǔ)。隨著高校的擴(kuò)招，其籌資能力迅速，緩解了政府財(cái)政投入不足的壓力，也基本確保教育質(zhì)量所需的經(jīng)費(fèi)投入，在很大程度上促進(jìn)了教育事業(yè)的發(fā)展。高校財(cái)務(wù)資金的合理儲(chǔ)備與及時(shí)供應(yīng)，可以為學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的正常運(yùn)行與發(fā)展提供所必須的經(jīng)費(fèi)保障，資金不僅是維持高校正常運(yùn)行的基本條件，也是促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。將高校納入國(guó)庫(kù)集中支付，高校財(cái)務(wù)將出現(xiàn)無貨幣資金形態(tài)的局面，這將改變高校的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低高校資產(chǎn)總額，進(jìn)而影響高校財(cái)務(wù)信息等級(jí)的評(píng)定，嚴(yán)重降低高校的籌資能力。
2、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的程序繁雜，高校用資受到制約。
財(cái)政性資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付方式工，按照不同的支付主體，對(duì)不同類型的支出，實(shí)行財(cái)政直接支付和授權(quán)支付，對(duì)條件許可實(shí)行直接支出，不允許采取授權(quán)支付，而且按月編報(bào)計(jì)劃的程序和審批手續(xù)繁瑣，時(shí)限要求嚴(yán)格。這要求在編制下月支付計(jì)劃時(shí)要有超前的預(yù)算和精確的計(jì)劃，否則遇到特殊情況將無錢可用。這給高校的財(cái)務(wù)管理帶來很大的壓力，高校大多數(shù)實(shí)行一級(jí)財(cái)務(wù)管理的模式，各部門、處室、院系無財(cái)會(huì)人員編制，每月要上報(bào)一次用款計(jì)劃需要專人負(fù)責(zé)，安排專門崗位來應(yīng)對(duì)這項(xiàng)工作，要投入較大的人力、物力來適應(yīng)這一改革的實(shí)施。
3、財(cái)政授權(quán)支付額度到賬不及時(shí)。
按照規(guī)定財(cái)政授權(quán)支付額度應(yīng)在每月末下達(dá)，以保證下月正常開支。但是，從財(cái)政支付令下達(dá)到代理銀行有時(shí)會(huì)滯后，等到發(fā)放工資日期過后，代理銀行才收到支付額度，直接影響了學(xué)校職工工資的正常發(fā)放和工作的正常開展。引起教職工的不滿的情緒。
4、部門預(yù)算對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施的影響。
國(guó)庫(kù)集中支付要求單位預(yù)算具體、準(zhǔn)確、完整，但是我國(guó)目前的部門預(yù)算內(nèi)涵不清，若干個(gè)會(huì)計(jì)主體的預(yù)算匯集到一張預(yù)算表中，導(dǎo)致預(yù)算或重復(fù)或遺漏，根本做不到準(zhǔn)確、完整，更難以據(jù)此執(zhí)行。國(guó)庫(kù)支付中心、代理銀行和試點(diǎn)單位相互缺乏溝通，出現(xiàn)問題時(shí)，難以有效協(xié)調(diào)和解決問題。
五、地方高校推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的應(yīng)對(duì)措施
1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高摩認(rèn)識(shí)
由于國(guó)庫(kù)改革工作是一項(xiàng)復(fù)雜的改革工程，涉及面廣，只有加強(qiáng)工作領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，密切配合，相互支持才能推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的進(jìn)行。要求高等學(xué)校上上下下，尤其是領(lǐng)導(dǎo)要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性和重要性。只有領(lǐng)導(dǎo)重視，此項(xiàng)工作才能順利進(jìn)行。
2、規(guī)范管理，建立健全配套的財(cái)務(wù)管理制度
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，新的財(cái)政國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)體系建立、銀行賬戶管理、高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系、資金支付方式等發(fā)生了重大的改變，高等學(xué)校內(nèi)部的一些財(cái)務(wù)制度也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整和修改。特別是當(dāng)前財(cái)、庫(kù)、行、校之間在功能銜接不完備的情況下，政府應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策，明確各職能部門的權(quán)利和義務(wù)。要建立健全全國(guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)管機(jī)制，財(cái)政部門對(duì)高校、銀行要加大支付全過程的監(jiān)控力度，審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況的年度檢查，促進(jìn)高校依法履行職責(zé)。通過建立科學(xué)合理的監(jiān)控制約機(jī)制，確保財(cái)政資金的安全使用。
3、配套改革，加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行的剛性
要深化部門預(yù)算編制的改革，提高預(yù)算執(zhí)行的剛性原則。在預(yù)算編制過程中，高等學(xué)校要建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，確保部門預(yù)算編制的質(zhì)量，并細(xì)化預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把關(guān)，逐步使所有財(cái)政資金的支付在預(yù)算中都有明細(xì)的項(xiàng)目，為深化國(guó)庫(kù)集中支付改革創(chuàng)造條件。
4、加強(qiáng)地方高校財(cái)務(wù)管理和財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。
地方高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政資金在申請(qǐng)、撥款程序和方式上，發(fā)生了根本變化。由管理資金賬戶轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韲?guó)庫(kù)賬戶額度，這不僅沒有改變高校會(huì)計(jì)主體地位、弱化財(cái)務(wù)管理職能，相反，需要財(cái)務(wù)管理人員有較強(qiáng)的技術(shù)性和操作能力，財(cái)務(wù)管理的理念與工作重心以及會(huì)計(jì)核算方式都要改變，給財(cái)務(wù)管理提出了新的更高的要求。高校要高度重視這項(xiàng)工作，從改革大局出發(fā)，配備專職人員，明確這項(xiàng)工作的負(fù)責(zé)人和具體經(jīng)辦人員，從組織、人員上為改革提供保障。同時(shí)還必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其思想水平和業(yè)務(wù)技能，進(jìn)行職業(yè)道德、微機(jī)和專業(yè)知識(shí)的系統(tǒng)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)和掌握財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的內(nèi)容，了解財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的政策，使他們盡快熟悉和掌握國(guó)庫(kù)集中支付的操作程序，弄清支付各環(huán)節(jié)要做的具體工作和時(shí)間要求，確保用款計(jì)劃的及時(shí)上報(bào)和支付申請(qǐng)的渠道暢通。
5、實(shí)行制度創(chuàng)新，完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的配套改革。
隨著高校教育體制改革的不斷深入，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革與預(yù)算管理改革、政府采購(gòu)制度改革在高校需同步協(xié)調(diào)進(jìn)行，這增加了高校財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性和艱巨性。在這種情況下，國(guó)庫(kù)集中收付制度對(duì)賬戶體系設(shè)置、財(cái)政資金收繳和支付程序都進(jìn)行了重大改革，并涉及銀行清算制度。高校應(yīng)認(rèn)真研究財(cái)政部頒布的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的相關(guān)制度和銀行清算制度，針對(duì)試點(diǎn)工作中遇到的各種問題，完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的配套改革，制定與國(guó)庫(kù)集中支付相適應(yīng)的預(yù)算管理制度、會(huì)計(jì)核算辦法、財(cái)務(wù)管理辦法和內(nèi)部控制制度等，及時(shí)研究和處理試點(diǎn)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，防止違法違紀(jì)行為的發(fā)生，提高資金使用效益。
6、各部門積極溝通，互相配合。
建議財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心、財(cái)政主管業(yè)務(wù)科室、代理銀行和地方高校經(jīng)常溝通，相互溝通，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，確保國(guó)庫(kù)集中支付制度的順利實(shí)施。
參考文獻(xiàn)
[1] 中山市財(cái)政局.中山市財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革文件資料選編.
[2] 南開大學(xué). 完善高校國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的建議[J]. 預(yù)算管理會(huì)計(jì),2004, (9): 34.
[3] 劉天佐,李明賢等.關(guān)于地方高校學(xué)費(fèi)收入是否應(yīng)納入國(guó)庫(kù)集中收付范疇的探討.教育與經(jīng)濟(jì),2005（1）：36－38
[4] 孫新衛(wèi).淺議高校國(guó)庫(kù)集中支付制度.中北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2006（22）：25
作者：鄧滿娥 文章來源：中山職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 中山 528404
