內(nèi)容提要：黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，從總體上確立了財(cái)政管理體制改革的方向是“深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管----以湖北省赤壁市為例理改革，健全公共財(cái)政體制”，但縣（市）級(jí)推行財(cái)政四項(xiàng)改革目標(biāo)還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。本文通過對(duì)湖北省赤壁市（縣級(jí)市）財(cái)政四項(xiàng)改革現(xiàn)狀及存在問題分析，提出了進(jìn)一步完善的對(duì)策建議：一是深化部門預(yù)算編制改革，實(shí)行綜合、零基預(yù)算；二是做好會(huì)計(jì)集中核算制向國庫集中收付制過渡工作；三是進(jìn)一步規(guī)范政府采購和收支兩條線改革；四是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管，為財(cái)政四項(xiàng)改革保駕護(hù)航。
關(guān)鍵詞:赤壁市 財(cái)政四項(xiàng)改革 問題 建議
赤壁市位于湖北省南部，北倚省會(huì)武漢，南臨湘北重鎮(zhèn)岳陽，素有“湖北南大門”之稱。1986年5月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有著1700多年沿革的蒲圻撤縣設(shè)市。1998年6月更名為赤壁市（縣級(jí)市），現(xiàn)有人口52萬,2004年財(cái)政收入3.1億元。本文結(jié)合赤壁市近幾年來財(cái)政改革與發(fā)展的實(shí)踐，對(duì)縣（市）財(cái)政四項(xiàng)改革工作進(jìn)行一些粗淺的探索。
一、赤壁市財(cái)政四項(xiàng)改革現(xiàn)狀
近幾年來，根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能和加強(qiáng)公共財(cái)政建設(shè)的要求，赤壁市推行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購及收支兩條線等財(cái)政四項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)外資金一塊進(jìn)“籠子”，市直行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一起進(jìn)中心，各項(xiàng)收入和支出財(cái)政一起管的財(cái)政資金運(yùn)行新格局。從運(yùn)行的實(shí)踐看，各項(xiàng)改革運(yùn)行平穩(wěn)，不僅達(dá)到了增收、節(jié)支和規(guī)范的目的，而且對(duì)緩解縣（市）財(cái)政困難起到了重要作用。
（一）改革財(cái)政預(yù)算編制方法，全面推行部門預(yù)算。
1994年，赤壁市開始醞釀綜合財(cái)政預(yù)算改革，1996年編制和實(shí)施了第一個(gè)綜合財(cái)政預(yù)算。2004年起，按照上級(jí)要求，開始部門預(yù)算改革。
1、改革部門收入預(yù)算編制。將部門所有收入全面、完整地在部門預(yù)算中反映，并按財(cái)政部門核定的支出數(shù)額和項(xiàng)目填報(bào)。具體包括：政府性基金收入、預(yù)算外收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、其他收入等八大類收入。
2、改革部門支出預(yù)算編制。部門支出預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算等兩大類。
（1）基本支出預(yù)算，具體包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩部分。①人員經(jīng)費(fèi)：按編辦核定的編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)和工資政策據(jù)實(shí)安排。②公用經(jīng)費(fèi)：實(shí)行單項(xiàng)定額辦法，分明細(xì)開支科目，逐項(xiàng)確定開支標(biāo)準(zhǔn)和定額，按單位編制數(shù)計(jì)算安排。
（2）項(xiàng)目支出預(yù)算。根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，對(duì)單位人員、公用經(jīng)費(fèi)之外的資金需求，分項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，按輕重緩急排隊(duì)。在優(yōu)先保證人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的前提下，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際，報(bào)市長辦公會(huì)討論審定安排。
（二）改革資金收付管理辦法，全面推行國庫集中收付制度。
從2004年開始，赤壁市開始國庫集中收付制度改革工作。當(dāng)年，在市直8家單位進(jìn)行試點(diǎn)。2005年6月1日起，本著“邊改邊完善，過改邊規(guī)范”的指導(dǎo)思想，分三批逐步將全市市直所有預(yù)算單位納入范圍。
1、重新調(diào)整股室間職能。一是重新調(diào)整了對(duì)口管理預(yù)算單位。按照“一個(gè)預(yù)算單位歸口一個(gè)股室管理”的原則，重新調(diào)整了各業(yè)務(wù)股室對(duì)口管理預(yù)算單位，做到預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)外所有資金全部交一個(gè)業(yè)務(wù)股室管理，既方便了預(yù)算單位，又有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管。二是重新確定了財(cái)政資金撥付流程。按照改革要求，打破了原有財(cái)政資金撥付慣例，重新確定了新的財(cái)政資金撥付流程。
2、抓緊業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從6月1日起，按照“每增加一批預(yù)算單位，就組織一期業(yè)務(wù)培訓(xùn)”的要求，先后舉辦了3期培訓(xùn)班，累計(jì)培訓(xùn)人員800多人次。
3、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。赤壁市牢固樹立服務(wù)意識(shí)，努力提高服務(wù)水平，加強(qiáng)與各部門的溝通協(xié)調(diào)，虛心聽取多方面的意見和建議，及時(shí)幫助解決部門的實(shí)際困難，取信于單位。如在設(shè)計(jì)新的財(cái)政資金撥付流程時(shí)，堅(jiān)持“減少中間環(huán)節(jié)，方便單位用款”的思路，將原來的多道環(huán)節(jié)，統(tǒng)一簡化到兩個(gè)環(huán)節(jié)，即單位使用財(cái)政資金只需要2道環(huán)節(jié)：一是每月月初向財(cái)政局對(duì)口業(yè)務(wù)股室上報(bào)分月用款計(jì)劃；二是每月中旬向國庫收付中心申請(qǐng)用款。
（三）改革采購管理方法，全面推行政府采購制度。
我市政府采購制度啟動(dòng)較早，從1994年開始，自發(fā)在汽車加油、維修、保險(xiǎn)等領(lǐng)域，試行定點(diǎn)采購。2000年，大力闊斧地推行了規(guī)范的政府采購制度。2005年，隨著部門預(yù)算改革，相應(yīng)組織編制了政府采購預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)編辦批復(fù)的政府采購機(jī)構(gòu)管辦分離方案，配備5名工作人員，組建了政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)——政府采購中心，由市財(cái)政局暫時(shí)代管。同時(shí)，配備2名工作人員，將原來政府采購中心改為政府采購管理機(jī)構(gòu)——政府采購管理股，實(shí)現(xiàn)了政府采購機(jī)構(gòu)的管辦分離。
（四）全面落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定，建立規(guī)范的管理框架。
根據(jù)上級(jí)要求，從2000年起，赤壁市嚴(yán)格按照“統(tǒng)一管理，捆綁使用，一個(gè)流向”的操作規(guī)程，在管理上采取“三個(gè)統(tǒng)一”、“兩項(xiàng)監(jiān)督”措施，引導(dǎo)預(yù)算外資金有序增長，合理流向，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)歸國家、調(diào)控權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財(cái)政的“三權(quán)”到位。
1、“三個(gè)統(tǒng)一”。一是統(tǒng)一專戶儲(chǔ)存。取消各單位收入過渡戶，由財(cái)政部門統(tǒng)一在各專業(yè)銀行設(shè)立財(cái)政專戶，用于對(duì)預(yù)算外資金收支的統(tǒng)一核算和集中管理，收取的預(yù)算外資金直接繳存財(cái)政專戶，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理。二是統(tǒng)一預(yù)決算制度。堅(jiān)持“核定收支、量入為出、綜合平衡、一年一定”的原則，除保證單位經(jīng)常性支出和部分建設(shè)性支出外，其余資金由政府統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展。三是統(tǒng)一票據(jù)管理。實(shí)行“憑證購票、限量發(fā)售、以舊換新、票款同行”的管理辦法，建立收費(fèi)票據(jù)各項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格把好票據(jù)印制、發(fā)放、使用、核銷、檢查等五個(gè)關(guān)口。
2、“兩項(xiàng)監(jiān)督”。一是實(shí)行日?；橹贫取?duì)單位預(yù)算外資金日常收支及落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定情況進(jìn)行不定期檢查和抽查，對(duì)預(yù)算外資金的收取、繳存、使用進(jìn)行跟蹤管理和監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，堵塞管理漏洞。二是實(shí)行專項(xiàng)檢查制度。1998年以來，每年都由監(jiān)察局牽頭，財(cái)政局、審計(jì)局、物價(jià)局配合，對(duì)單位落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定組織專項(xiàng)檢查，對(duì)存在的問題及時(shí)處理，嚴(yán)肅了財(cái)經(jīng)法紀(jì)，杜絕了私設(shè)小金庫、濫支濫用資金等違紀(jì)問題的發(fā)生。
二、財(cái)政四項(xiàng)改革中存在的問題
通過改革和實(shí)踐，赤壁市財(cái)政四項(xiàng)改革工作逐步規(guī)范，保證了機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支持了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是，當(dāng)前在推進(jìn)改革中，還存在一些需要認(rèn)真研究并予以解決的問題。
（一）部門預(yù)算編制的弊端
1、預(yù)算編制缺乏前瞻性和完整性。目前，預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)結(jié)合起來，并以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
2、預(yù)算編制時(shí)間過短，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。一般在上年12月下達(dá)預(yù)算編制通知，次年3月就開始由人代會(huì)討論預(yù)算草案，沒有充分的時(shí)間準(zhǔn)備和對(duì)項(xiàng)目的充分論證，很難保證預(yù)算編制的質(zhì)量。加上預(yù)算編制留有硬缺口，在執(zhí)行中只得頻繁追加，頻繁調(diào)整，出現(xiàn)了“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的狀況。
3、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。目前預(yù)算編制基本上采用“基數(shù)+增長”法，即在編制下年度支出預(yù)算時(shí)，以上年度實(shí)際支出為基礎(chǔ)，并考慮下一年度財(cái)政收入狀況和各種增支因素的影響，對(duì)不同的支出確定一個(gè)增長比例，從而確定預(yù)算。這種編制方法雖然較為簡便，易于操作，但明顯不太合理。
（二）預(yù)算單位賬戶清理難度大
目前，赤壁市單位尚有三種類型的賬戶游離于國庫單一賬戶體系管理之外。第一類是部分未與主管部門脫鉤的二級(jí)單位賬戶。第二類是部分在業(yè)務(wù)上實(shí)行垂直管理單位的收入過渡戶。這類賬戶單獨(dú)設(shè)置，直接將其收入劃轉(zhuǎn)上級(jí)部門，支出由主管部門直接撥付到單位賬，管理漏洞較大。第三類是有貸款單位的賬戶。按照銀行有關(guān)規(guī)定，凡在銀行申請(qǐng)貸款的，須開設(shè)獨(dú)立賬戶。目前，部分單位依照這一規(guī)定，在銀行開設(shè)有獨(dú)立賬戶。由于體制、政策等多方面的原因，賬戶清理難度較大，特別是后二類賬戶，預(yù)算單位和銀行阻力都較大。
（三）預(yù)算單位仍然不能完全適應(yīng)、理解改革政策
有的預(yù)算單位所有收入并沒有直達(dá)國庫或財(cái)政專戶管理，申報(bào)分月用款計(jì)劃還比較混亂，不能嚴(yán)格按照直接支付和授權(quán)支付的范圍操作；有的部門對(duì)財(cái)政資金，特別是專項(xiàng)資金，片面理解是自有資金，認(rèn)為無須市政府審批；有的怕政府采購程序麻煩，將應(yīng)納入政府采購的資金，作為一般公用經(jīng)費(fèi)填報(bào)，自行組織采購，逃避財(cái)政監(jiān)管；有的單位認(rèn)為改革后資金撥付慢，程序多。這既有軟件限制及政策規(guī)定程序的原因，也有單位自身未嚴(yán)格按照時(shí)間要求及流程操作等各原因，預(yù)算單位支持、理解還有一個(gè)過程。
三、深化財(cái)政四項(xiàng)改革的對(duì)策研究
推行財(cái)政四項(xiàng)改革，構(gòu)建公共財(cái)政框架是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?？h（市）要盡快建立公共財(cái)政體制框架，必須按照公共財(cái)政支出理論的內(nèi)在要求和改革的實(shí)踐，繼續(xù)深化財(cái)政四項(xiàng)改革。
（一）推行部門預(yù)算編制改革，實(shí)行綜合零基預(yù)算
部門預(yù)算是部門在一個(gè)預(yù)算年度的全部預(yù)算收支計(jì)劃，它是由主管單位本級(jí)預(yù)算和所屬單位預(yù)算組成。從其資金來源看，既包括預(yù)算內(nèi)資金，又包括預(yù)算外資金和單位自有資金；從其支出內(nèi)容來分，既包括經(jīng)常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，又包括專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。部門綜合預(yù)算應(yīng)選擇“零基預(yù)算”的方法進(jìn)行編制。即在支出預(yù)算上，實(shí)行零基預(yù)算法。零基預(yù)算指在編制年度預(yù)算時(shí)，不考慮上年支出基數(shù)，一切從零開始即對(duì)原有的新年度增加的各項(xiàng)開支都要重新進(jìn)行審核和論證，而不僅僅是修改上年部分。在審核和論證過程中，可以對(duì)上年的不合理安排做出修正，將資金重新分配給重要計(jì)劃和項(xiàng)目，年度預(yù)算編制到具體項(xiàng)目。其具體做法是：
1、在預(yù)算編制中，實(shí)行因素法。對(duì)各類支出的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及跨年度的大型建設(shè)項(xiàng)目的年內(nèi)各項(xiàng)支出做出科學(xué)的測(cè)算，從而編制完整、詳細(xì)預(yù)算。
2、實(shí)行零基預(yù)算。對(duì)各項(xiàng)支出定額進(jìn)行認(rèn)真核定，不留缺口。預(yù)算確定后，必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，一般情況下，財(cái)政部門不接受預(yù)算追加報(bào)告，特殊情況確需追加的，先由財(cái)政部門對(duì)追加報(bào)告進(jìn)行集體研究和審核，再送政府預(yù)算編制論證委員會(huì)研究決定。
3、加強(qiáng)預(yù)算論證，并成立政府預(yù)算論證委員會(huì)。預(yù)算論證委員會(huì)的成員組成，包括主要黨政領(lǐng)導(dǎo)、人大財(cái)經(jīng)委和宏觀經(jīng)濟(jì)部門代表、財(cái)政部門有關(guān)負(fù)責(zé)人以及專家學(xué)者。財(cái)政部門拿出的預(yù)算草案，先由預(yù)算論證委員會(huì)分析、討論和修改，預(yù)算論證委員會(huì)通過后，再提交人大常委會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行。
4、在編制預(yù)算時(shí)，公開預(yù)算的編制原則、程序、方法、定額標(biāo)準(zhǔn)等，增加透明度，接受社會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)。
（二）做好會(huì)計(jì)集中核算制向國庫集中收付制過渡工作
會(huì)計(jì)集中核算制雖然可以強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督，從源頭上防治腐敗 ，但會(huì)計(jì)核算中心集核算、監(jiān)督、服務(wù)為一體，不僅整天忙于報(bào)賬、算賬、記賬、保管整理會(huì)計(jì)檔案，向單位和管理部門提供會(huì)計(jì)信息等大量繁雜的日常事務(wù)，而且還有常常使自己陷入矛盾焦點(diǎn)的旋渦中，承擔(dān)名譽(yù)、行政、法律等多種風(fēng)險(xiǎn)，存在許多弊端。因此，在條件成熟時(shí)，會(huì)計(jì)集中核算制應(yīng)逐步向國庫集中收付制過渡。具體做法為：
1、會(huì)計(jì)核算中心先由辦理日常會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)向會(huì)計(jì)審核和監(jiān)督轉(zhuǎn)軌。核算中心僅對(duì)單位的報(bào)銷憑證進(jìn)行審核，審核確認(rèn)后，加蓋中心審核專用章，并從統(tǒng)一賬戶中辦理支付手續(xù)，報(bào)銷單據(jù)退回單位，由單位自行進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。
2、會(huì)計(jì)核算中心可逐步轉(zhuǎn)換為財(cái)政國庫部門的支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。核算中心原有的統(tǒng)一賬戶可改為零余額賬戶，承擔(dān)具體支付和與國庫結(jié)算業(yè)務(wù)；核算中心原來為單位開設(shè)的內(nèi)部賬戶，可以轉(zhuǎn)換為單位零余額賬戶，承擔(dān)單位的委托支付和與國庫結(jié)算業(yè)務(wù)；單位的小額、零星費(fèi)用仍然采用備用金制度。
3、核算中心原有的工作崗位可轉(zhuǎn)換為國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門。核算中心原有的單位會(huì)計(jì)核算崗位可以轉(zhuǎn)換為國庫支付機(jī)構(gòu)的支付審核部，承擔(dān)管理單位預(yù)算指標(biāo)，審核單位提出的用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)，審核單位的報(bào)銷單據(jù)，登記單位的支出明細(xì)賬等業(yè)務(wù)。原有的資金會(huì)計(jì)和出納崗位可轉(zhuǎn)換為國庫支付機(jī)構(gòu)的資金會(huì)計(jì)部，承擔(dān)管理國庫資金、支付機(jī)構(gòu)零余額賬戶、單位的零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶，簽發(fā)國庫支付令，賬戶與國庫之間的結(jié)算工作等業(yè)務(wù)。原有的稽核崗位則轉(zhuǎn)換為國庫支付機(jī)構(gòu)的稽審部，繼續(xù)履行稽核職能。原有的信息系統(tǒng)只要稍加改進(jìn)則可以直接轉(zhuǎn)換為國庫支付機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)。
（三）規(guī)范政府采購和收支兩條線改革
結(jié)合政府采購預(yù)算、國庫集中支付的要求，將單位符合政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照人大批復(fù)的政府采購預(yù)算，全面納入政府采購范圍，其資金原則上實(shí)行國庫集中支付，資金直接到位中標(biāo)單位和個(gè)人，切實(shí)擴(kuò)大政府采購規(guī)模。此外，進(jìn)一步規(guī)范收支兩條線改革，重點(diǎn)要落實(shí)“收繳分離、罰繳分離，收支分離，財(cái)政統(tǒng)管”的管理模式，打掉部門創(chuàng)收機(jī)制。
（四）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管，為財(cái)政四項(xiàng)改革保駕護(hù)航
深入宣傳，堅(jiān)持貫徹落實(shí)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，繼續(xù)抓好財(cái)政監(jiān)督檢查工作。擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督范圍，建立事前審核、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督新機(jī)制。一是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門的監(jiān)督檢查，加大欠稅的清繳力度；二是加強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)督；三是開展對(duì)“收支兩條線”政策執(zhí)行情況檢查、強(qiáng)化財(cái)政收費(fèi)票據(jù)和單位銀行賬戶的監(jiān)督管理，嚴(yán)厲查處亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款等行為；四是完善投資評(píng)審制度。對(duì)重大項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況，要實(shí)行全過程的監(jiān)督，努力提高財(cái)政資金的使用效益，將監(jiān)督檢查與深化財(cái)政四項(xiàng)改革、提高財(cái)政管理水平結(jié)合起來，著力推進(jìn)依法理財(cái)，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序。
參考文獻(xiàn)
《湖北省財(cái)政廳2001-2004年財(cái)政年鑒》
《赤壁財(cái)政2005年1-8月收支月報(bào)表》
《2001-2004年赤壁市統(tǒng)計(jì)年鑒》
《2003-2004年赤壁市財(cái)政總決算報(bào)告》
作者：方強(qiáng) 文章來源：湖北省赤壁市財(cái)政局
