一、我國地方稅體系存在的問題
?。ㄒ唬┒悪?quán)高度集中的狀況尚未打破
實行分稅制財政管理體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分稅權(quán)，這既是分稅制財政管理體制對稅收管理體制的基本要求，也是正確處理中央與地方財政稅收分配關系所不可回避的問題。但從當前的現(xiàn)實看，雖然中央稅、地方稅劃分已大致明確，但稅收立法權(quán)仍高度集中于中央?！秶鴦赵宏P于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭?！卑凑者@一規(guī)定，目前幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定和頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)（如是否征收及征收額度）下劃給地方。地方稅的其它稅權(quán)，如稅法解釋權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、制訂稅收優(yōu)惠減免政策的權(quán)力也基本集中在中央。這種高度集權(quán)的稅權(quán)管理模式很難與我國各地復雜的社會經(jīng)濟情況和千差萬別的稅源狀況相適應，不利于調(diào)動地方政府當家理財?shù)姆e極性，不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟運行，嚴重束縛了地方政府的手腳。
?。ǘ┑胤蕉愂阵w系過于薄弱，缺乏主體稅種
按照分稅制改革的有關規(guī)定，劃給地方政府的稅種數(shù)量并不少，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數(shù)量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數(shù)量大的稅種要么劃為中央稅（如消費稅、關稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。營業(yè)稅是地方稅體系中一個比較大的稅種，但鐵道部門、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業(yè)稅歸中央，使之也具有了共享稅性質(zhì)。個人所得稅是市場經(jīng)濟條件下一個十分重要的稅種，在1994年進行分稅制改革時，由于收入量少，征管難度大，劃為了地方稅，但隨著近年來收入的增加，又被中央調(diào)整為共享稅?？傊?，地方稅體系單薄，缺少主體稅種的問題自分稅制改革以來一直沒有解決。雖然分稅制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下進行的，但中央政府畢竟在收入增量分配中占據(jù)絕對主導地位，隨著時間的推移，收入增量越來越大，分配越來越向中央政府傾斜，而地方政府承擔的事權(quán)和支出責任卻有增無減，地方稅體系單薄對地方政府財力造成的負面影響體現(xiàn)得也就越來越明顯。這種狀況越到基層財政特別是縣鄉(xiāng)財政就越嚴重。在通過正常的分稅渠道無法獲取足夠財力，收支矛盾突出，而稅權(quán)劃分又高度集中、地方財政無法通過增加地方稅收入來增加財力的情況下，地方政府只能通過盲目擴大地方收費權(quán)限和收費規(guī)模來保證政府職能的實現(xiàn)。另外，我國地方稅制的稅種設計也不適應社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的要求，遺產(chǎn)稅、贈予稅、社會保障稅、環(huán)境保護稅等稅種尚未開征，稅收聚財功能、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮受到很大限制；其他地方稅，如房產(chǎn)稅、城市維護建設稅、土地使用稅等也不適應形勢發(fā)展的要求，需要進一步改革完善。
?。ㄈ┑胤蕉愔撇粔蚍€(wěn)定且內(nèi)外有別
實行分稅制的目的在于通過調(diào)整中央和地方的分配關系，保證各級政府所需財力，調(diào)動兩級政府生財、聚財、理財?shù)姆e極性。而要實現(xiàn)這一目的應該保證制度具有相對穩(wěn)定性。如果制度變化過于頻繁，不容易使地方政府產(chǎn)生穩(wěn)定的預期，進而合理安排自己的行為。近年來，在中央稅體系得到加強，中央稅收入占全部稅收收入的比重不斷提高的前提下，中央對地方稅體系中發(fā)展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續(xù)作了調(diào)整。比如，金融行業(yè)提高了營業(yè)稅稅率，對個人存款利息課征個人所得稅，但收入都歸中央。幾乎每項新出臺的增稅措施，都有利于中央收入規(guī)模的擴大，而減收的大多是地方稅收，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)稅、契稅政策的調(diào)整等，從而使地方稅制的相對穩(wěn)定性受到影響。另外，現(xiàn)行地方稅制對內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，外資企業(yè)適用外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅等，而固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（已暫時停征）、城市維護建設稅等稅種只適用于內(nèi)資企業(yè)。這不僅不利于公平稅負和內(nèi)外資企業(yè)間平等競爭，也不利于我國稅制與國際稅制接軌。
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目前我國尚無統(tǒng)領整個稅收體系的稅收基本法，不利于對我國稅收的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、中央與地方的稅收立法權(quán)和管理權(quán)、各級稅務機關職責、政府與稅務機關權(quán)限劃分、地方稅稅種開征及調(diào)節(jié)等重大問題進行科學、合理、具體、嚴密的規(guī)定，整個稅收體系建設缺乏基本的法律依據(jù)和行為規(guī)范。對于各地方稅稅種而言，大多是以行政機關頒布的條例作為分配依據(jù)，這從加強稅收法制建設的角度分析，明顯沒有走完立法程序，使地方稅的權(quán)威性、規(guī)范性和嚴肅性得不到充分體現(xiàn)。
（五）地方稅征管領域存在的問題也不容忽視
首先，國稅局和地稅局在地方稅征管權(quán)限的劃分上存在的問題需要研究解決。分稅制改革建立了國稅和地稅兩套稅務征管系統(tǒng)，并明確規(guī)定國稅系統(tǒng)負責征收中央稅和共享稅，地稅系統(tǒng)負責征收地方稅，但在具體運作中卻出現(xiàn)了下列問題：一是從稅款征收權(quán)來看，國稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉，部分屬于地方稅的收入，如個體稅收及涉外稅收等由國稅局代征，城建稅因其附加稅性質(zhì)決定了大部分稅基由國稅控制。地稅部門對屬于自己的收入不能充分行使管轄權(quán)，不能有效掌握其稅源，容易導致地稅流失。這與建立國稅、地稅兩套稅務征管機構(gòu)的初衷不相符，未能完全實現(xiàn)按照收入歸屬劃分稅收征管權(quán)限的目標，從而使地稅與國稅產(chǎn)生一些難以協(xié)調(diào)的矛盾。二是征稅權(quán)與其它執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)。部分地方收入由國稅局代征后，其它執(zhí)法權(quán)如管理權(quán)、檢查權(quán)、復議權(quán)的歸屬如何與征稅權(quán)一致起來，就存在難以解決的問題：從稅務管理權(quán)看，按照現(xiàn)行規(guī)定，地稅部門只對單純繳納地方稅的納稅人有稅務登記權(quán)，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務登記權(quán)，造成征稅權(quán)和管理權(quán)的脫節(jié)，淡化了這些納稅人到地稅機關申報納稅的意識；從發(fā)票管理權(quán)看，現(xiàn)行規(guī)定對普通發(fā)票的管理按流轉(zhuǎn)稅的歸屬劃分，造成了地稅部門對所管的大多數(shù)納稅人沒有發(fā)票管理權(quán)，失去了“以票管稅”加強稅源控制的有效手段。
其次，地稅征管與地方分級財政體制脫節(jié)。地方政府為平衡國、地稅機構(gòu)待遇和穩(wěn)定地稅隊伍，對地稅征管機構(gòu)也采取了垂直管理。這就阻礙了地方預算收支計劃的確定和執(zhí)行，強化了市縣地稅機構(gòu)相對地方財政的獨立性，不利于稅收收入及時足額入庫。
二、完善我國地方稅制的對策
?。ㄒ唬┱w改革思路
首先，完善我國地方稅制必須有開闊的視野，不能就地方稅制論地方稅制，應該把地方稅制的改革、完善作為完善我國分稅制財政管理體制的基礎性工作，應該以政府與市場關系的合理劃分以及政府間事權(quán)和支出責任的合理劃分作為采取各項對策的前提，以確定合適的分稅方法并實現(xiàn)中央和地方財政分配關系的協(xié)調(diào)為完善地方稅制的目標和歸宿。其次，適應地方社會經(jīng)濟及各項事業(yè)發(fā)展的要求，應本著簡化稅制、公平稅負的原則，對地方稅制的構(gòu)成進行必要調(diào)整，取消陳舊稅種，開征新稅種，調(diào)整原有稅種，合并內(nèi)外稅制。再次，應認識到相對獨立的地方稅權(quán)的確定是完善我國地方稅制的重點和難點。完全依靠中央政府來調(diào)整完善地方稅制，由于受信息不充分的制約，事實上難以實現(xiàn)地方稅制的優(yōu)化，從動態(tài)角度考察就更是如此，而明確地方政府擁有相對獨立的稅權(quán)（一定的立法權(quán)、稅目、稅率調(diào)整權(quán)、開征停征權(quán)）則便于調(diào)動地方政府的積極性，發(fā)揮地方政府的比較優(yōu)勢，使其能因地制宜地制訂相應對策來實現(xiàn)地方稅制的優(yōu)化。最后，與我國經(jīng)濟的整體改革思路相適應，完善我國的地方稅制也應采取“漸進式”的改革思路，本著先易后難的原則選擇改革措施，采取分步實施的具體對策。
（二）分步實施的具體對策
1.近期對策
（1）稅種的調(diào)整
?、偃∠惻f的不適應社會經(jīng)濟發(fā)展要求的稅種，如屠宰稅和筵席稅。在農(nóng)業(yè)稅取消的背景下，應把現(xiàn)行的稅收體系延伸到農(nóng)業(yè)，逐步構(gòu)建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、充分體現(xiàn)公平和效率原則的現(xiàn)代化稅收體系。?、陂_征新稅種。一是燃油稅。將現(xiàn)有的車輛收費改為征稅，以規(guī)范征管和降低成本。燃油稅以油價為計稅價格，稅率可設計在5%左右。為照顧地方利益和便于征管，最好在銷售環(huán)節(jié)征收，由銷售者繳納。二為環(huán)境保護稅。應將現(xiàn)有各種有關環(huán)境收費改為征收環(huán)境保護稅，對污染行為或污染物征收。主要對排放廢氣、廢水、廢物和噪音等4種行為征收，納稅人為污染的制造者，為體現(xiàn)4種污染對生態(tài)環(huán)境的不同危害，可設計不同的稅率，實行從量計征。三為教育稅。將現(xiàn)有的教育費附加、職工個人教育費和農(nóng)村教育費改為教育稅，以納稅人的銷售收入為計稅依據(jù)，稅率以1%左右為宜，具體由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。四為社會保障稅。建立完善的社會保障體系，是市場經(jīng)濟健康運行的重要保證。國際上多數(shù)國家都開征了社會保障稅。我國目前征集的各種社會保險基金，雖有繳納人直接受益性質(zhì)，但主要內(nèi)涵屬于稅，現(xiàn)在有的省、市已由稅務機關征收。借鑒國際經(jīng)驗，應積極創(chuàng)造條件開征社會保障稅，它能有效克服社會保險統(tǒng)籌基金在繳納和使用管理上的混亂現(xiàn)象，充分發(fā)揮稅收的職能作用，促進社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。
