一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資基本模式的演進(jìn)
?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資基本模式
在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金來(lái)源于財(cái)政收入，政府既是投資主體，又是融資機(jī)制中融資和被融資的對(duì)象，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資決策權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)高度集中在中央和省市一級(jí)政府。政府是基礎(chǔ)設(shè)施資金的供給者，無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和決策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集與使用以及項(xiàng)目建成后的管理與運(yùn)營(yíng)，均由政府統(tǒng)一包攬。
由于政府的可投資金有限，以及政府對(duì)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體情況不夠了解，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平和能力低下，一些重要的公共事業(yè)，如自來(lái)水、公共交通甚至被劃為非生產(chǎn)性建設(shè)的次要地位，使社會(huì)生產(chǎn)受到一定影響。
?。ǘ┮哉咝酝度谫Y公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式
20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革逐步展開(kāi)。1997年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制近期改革方案》，各地區(qū)和大小城市紛紛組建了基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司。
按照項(xiàng)目區(qū)分理論，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。三種項(xiàng)目的區(qū)分主要在于提供服務(wù)的有償程度上，收費(fèi)機(jī)制完善并且價(jià)格到位的項(xiàng)目就是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；擁有收費(fèi)機(jī)制，但收費(fèi)無(wú)法達(dá)到要求的項(xiàng)目是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目就是公益性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目降低價(jià)格就可以轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目取消收費(fèi)機(jī)制可轉(zhuǎn)化為公益性項(xiàng)目，三種項(xiàng)目可以相互轉(zhuǎn)化。
1. 政府財(cái)政部門(mén)將現(xiàn)金、存量資產(chǎn)和增量投資注入到政策性投融資公司，委托其對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行投資管理并經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。這些現(xiàn)金和資產(chǎn)包括國(guó)債資金、專項(xiàng)建設(shè)投資資金、存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地和施工過(guò)程中營(yíng)業(yè)稅、所得稅等稅收和一些費(fèi)用的返還。政策性投融資公司通過(guò)投融資中介和金融機(jī)構(gòu)獲得政策性貸款、經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目融資等途徑擴(kuò)大融資。 政府決定具體投資項(xiàng)目以后，政策性投融資公司提出具體項(xiàng)目方案，由政府相關(guān)部門(mén)決定最終采用的方案。在項(xiàng)目建設(shè)期間，投融資公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目的具體投資和管理，政府建設(shè)主管部門(mén)對(duì)投融資公司進(jìn)行監(jiān)督和管理。 三類項(xiàng)目將項(xiàng)目收益上繳到政府財(cái)政部門(mén)，而投融資公司則通過(guò)政府財(cái)政部門(mén)的投資來(lái)償還資本市場(chǎng)等融資的資本成本并進(jìn)行增量投資。
政策性投融資公司提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所籌集資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的狀況，在一定程度上起到了將政府從投融資具體行為中剝離出來(lái)的作用。它為政府從投融資活動(dòng)的具體操作者向管理者的過(guò)渡提供了途徑。在投融資公司的平臺(tái)下，投融資主體的多元化和投融資行為的市場(chǎng)化有了實(shí)現(xiàn)的可能。
二、以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的弊端
通過(guò)上文的比較論述可以看出，盡管以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，有著顯著的優(yōu)越性，它仍然有弊端：
（一）投融資公司缺乏投融資主體地位
我國(guó)目前的政策性投融資公司多為國(guó)有獨(dú)資公司形式，政府是實(shí)際的投融資主體，同時(shí)又是投融資市場(chǎng)的管理者，而一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)又同時(shí)有多個(gè)政府部門(mén)參與決策與管理，因此，并沒(méi)有真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)與收益一體的投融資主體。政策性投融資公司只是充當(dāng)了政府的出納角色，只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，缺乏對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全方位參與和管理。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有建設(shè)前期的項(xiàng)目決策權(quán)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益和公益性項(xiàng)目支出都是由政府進(jìn)行使用和調(diào)配，政策性投融資公司只是負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌集和資金支付。
絕大多數(shù)政策性投融資公司在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投融資的流程是：政府主管部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目決策，交投融資公司建設(shè)，建設(shè)過(guò)程由投融資公司具體管理，過(guò)程中遇到的融資、投資安排等問(wèn)題由投融資公司提交方案，報(bào)請(qǐng)主管部門(mén)決策和實(shí)行資產(chǎn)調(diào)配，這就造成了政策性投融資公司權(quán)責(zé)的不統(tǒng)一和行為能力的不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目的資源的高效配置和調(diào)度，具體如圖1所示：
