一、“鄉(xiāng)財縣管”問題的提出
近些年來，我國城市的發(fā)展速度不斷提升，而大部分農(nóng)村的發(fā)展相對緩慢，發(fā)展水平低下，特別是日益凸現(xiàn)的農(nóng)村財政問題已嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。為此，我國政府需要對財政體制進行調整，以此來解決束縛農(nóng)村發(fā)展的制度性障礙。
從1994年開始，我國建立了以“分稅制”預算管理體制為基礎的分級財政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關系，使得我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了完整且獨立的財權。鄉(xiāng)財政的建立，對于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展、鞏固農(nóng)村基層政權建設發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時間的推進，這種帶有過渡色彩的分權體制暴露出很多問題，基層政權所承擔的事權與財權不相匹配在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。
自2000年開始試點的“農(nóng)村稅費改革”著眼于調整中央、地方、農(nóng)民三者的利益結構。農(nóng)村稅費改革經(jīng)過三年多的努力，在規(guī)范收入征管、減輕農(nóng)民負擔方面取得了很大成效，作為一項成熟的財政政策已于2003年在全國鋪開。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方面的問題愈加突出，不能科學、民主地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支活動，處于弱勢地位的農(nóng)民群體仍將會遭受財政困難的基層政府的變相收費與攤派，從而導致農(nóng)民負擔再度反彈，這將成為事關鞏固農(nóng)村稅費改革成果的一個重要問題。
2004年初，中央“一號文件”帶給人們的信號是我國農(nóng)村的確需要中央政府強勢的政策加以調整與引導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政府肩負著保持農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)民增收的艱巨使命。
2004年7月，安徽經(jīng)過一年多的試點決定在全省范圍內全面推行“鄉(xiāng)財縣管”改革。這項改革雖然發(fā)端于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門及其所隸屬的縣級財政部門，但它勢必會對整個基層政權的運轉方式、職責使命乃至執(zhí)政能力產(chǎn)生深遠影響，同時也將對農(nóng)村生活的方方面面產(chǎn)生持久的影響。
2006年7月，在安徽黃山市召開了全國地方預算管理工作座談會，會上財政部表示將在全國進一步推進“鄉(xiāng)財縣管”工作。除經(jīng)濟發(fā)達、財政收支規(guī)模大并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫不實行外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上全面推行“鄉(xiāng)財縣管”，確保2008年底以前全面實現(xiàn)“鄉(xiāng)財縣管”。截至目前，全國28個省區(qū)實施了“鄉(xiāng)財縣管”改革，其中16個省區(qū)全面推行，12個省區(qū)部分試點。
二、何為“鄉(xiāng)財縣管”
“鄉(xiāng)財縣管”是指按照公共財政制度和鞏固農(nóng)村稅費改革成果的要求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，在堅持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權使用權不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務審批權不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立核算主體地位不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權債務關系不變”的前提下，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理方式。這是加強財政資金管理，規(guī)范財政財務收支行為的一種跨區(qū)域、多層次的財政管理模式，其實質就是“鄉(xiāng)財縣監(jiān)管鄉(xiāng)用”。
實行“鄉(xiāng)財縣管”以前，撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算資金怎么用、怎么報賬，都由鄉(xiāng)里自己做主，但改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢都放在縣財政統(tǒng)一管理的專用戶頭里，要想拿出來用，必須要向縣財政報賬，接受審核?？梢姡班l(xiāng)財縣管”簡單地說就是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)花，但花多少、怎么花卻不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導一人說了算，必須經(jīng)過縣財政這個“管家”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由獨立收支的“一級財政”弱化為“半級財政”。與“鄉(xiāng)財縣管”配套的措施有：銀行賬戶清理、債權債務清理、票據(jù)清理、人員清理、建立稽查制度等。這些措施使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支更加規(guī)范透明。
從目前全國各地“鄉(xiāng)財縣管”改革的實踐看，歸納起來主要有三種管理模式：第一種是財政管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的編制、執(zhí)行由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內外收入上劃，支出下?lián)?，縣財政國庫管理機構設鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計崗位，代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計業(yè)務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預算單位的財務管理仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心進行集中核算。安徽、黑龍江、陜西推行“鄉(xiāng)財縣管”主要以這種管理模式為主。第二種是“統(tǒng)收統(tǒng)支”型，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和所有銀行賬戶，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的會計崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為縣財政的一個預算單位，其財政、財務由縣財政直接管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設一名財會聯(lián)絡員或報賬員，實行報賬制管理。第三種是財務管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預算單位的財務管理由縣級會計核算中心實行報賬制管理。
三、“鄉(xiāng)財縣管”改革的動因
我國縣鄉(xiāng)財政普遍困難已是不爭的事實，中西部地區(qū)更是如此。伴隨著農(nóng)村稅費改革的推進，縣鄉(xiāng)財政危機呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢。據(jù)有關資料顯示，1999年我國將近5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個負債400余萬元，共計2200億元左右；如果將村級組織的債務一并考慮，大約是4000～5000億元。如果以4000億計算，債務總額是2000年農(nóng)村各項稅收收入的8.6倍。換句話說，就是鄉(xiāng)村兩級不吃不喝，也要近9年才能清償債務?；鶎诱斦щy導致了工資普遍欠發(fā)、財政赤字不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹、社會沖突加劇等嚴重后果，成為危害我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的重要因素，改革勢在必行。進一步分析改革的動因主要有以下幾個方面：
?。ㄒ唬胺侄愔啤备母锼斐傻幕鶎诱敊嗯c事權失衡。1994年“分稅制”改革所建立的財政體制重新界定了中央與地方政府之間的財權和事權范圍，以促進國家財政收入合理增長，逐步提高中央財政收入的比重。在實際實施中，雖然取得了很多成效，但也產(chǎn)生諸多矛盾。比如，省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯，即實際財力在向上集中，基本事權卻有所下移，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，縣、鄉(xiāng)財政赤字不斷增加。比如：縣、鄉(xiāng)兩級政府要提供義務教育、本區(qū)域內基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展，這些所要履行的事權大都剛性強、欠賬多、基數(shù)大，無法壓縮。這就亟須在明確各級政府職能分工和建立科學有效的轉移支付制度的配套條件下，使基層政權的事權、財權在合理化、法制化框架下協(xié)調職責與財力，使之對稱。
