一、市經(jīng)理制的歷史背景
美國城市經(jīng)理制確立于19世紀末20世紀初美國市政改革時期，在此之前，美國城市普遍采用市長暨議會制，即后來歸納的“弱市長制”（weak mayor-council form）。所謂“弱市長制”，其實就是市長暨議會制的一種早期形式，在這一形式中，市議會在與市長的關(guān)系上處于優(yōu)勢、強勢地位，而市長和市政府處于弱勢地位，其活動更多在禮儀方面。市議會監(jiān)督一切市政活動，任命市的重要行政部門的官員，制定預(yù)算，決定市政的一切重要問題，市長對市議會采取的行動沒有否決權(quán)。這種體制適應(yīng)了當初的城市規(guī)模不大，發(fā)展水平較低的實際。因此在建國初期它曾發(fā)揮了積極的作用，可是隨著美國城市的迅速崛起和人口的迅速膨脹，給城市政府帶來了許多亟待解決的全新問題，比如大量人口涌入城市后造成的住房緊張狀況日趨加劇，而且，由于人口過于密集和工業(yè)化的迅速膨脹，城市的環(huán)境衛(wèi)生極其惡劣，居民成分的復(fù)雜造成了違法和犯罪現(xiàn)象的猖獗等，面對城市問題的增多和城市政府職能的擴大，作為市經(jīng)理制產(chǎn)生之前的“弱市長制”在長期的發(fā)展中暴露出固有的缺點：首先，由于市長、議會、獨立的局各自為政，權(quán)責不清，極易造成相互推諉的局面，各部門之間經(jīng)常發(fā)生內(nèi)耗和沖突。其次，由于市長在與議會的關(guān)系上處于弱勢地位，市長及市政府受到議會及其它方面過多的牽制，使整個政府缺乏統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)。面對如此復(fù)雜的問題，政府顯得力不從心。再次，“大量官員需要人民直接選舉，例如，1909年以前，波士頓選民要選舉的官員多達97人”，對如此之多的候選人選民不可能一一了解，所以很難保證政府能得到品德高尚和有業(yè)務(wù)能力的人才。
顯然，這樣一種低效無能的制度是無法滿足城市化發(fā)展的需要，進而造成城市管理極端混亂局面。改革勢在必行。為了改變傳統(tǒng)的市政管理模式和混亂的社會狀況，到19世紀20世紀初，紛紛成立了各種市政改革團體如企業(yè)家俱樂部、市民市政同盟等，其中，以知識份子和專家為改革的中堅力量。在各方的努力下，改革取得了初步成果，從1882年到19世紀初，先后有布魯克林、波士頓、克里夫蘭、紐約、底特律、費城和芝加哥等大城市修改了憲章，擴大了市長的權(quán)力，并將行政權(quán)從議會轉(zhuǎn)到市長手中，市長擁有財政預(yù)算的編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、市政官員的任免權(quán)、有否決權(quán)，美國歷史上稱此為“強市長制”（strong weak mayor-council form）。這種體制改革并沒有根本改變市長——議會制模式，僅僅是削弱了議會對行政工作不應(yīng)有的控制，提高了市長的地位，從而保證了各行政部門在市長領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)和合作，因而很快表現(xiàn)出成績，可是畢竟其選舉方式和選區(qū)等“弱市長制”的弊病沒有能改變，所以改革者的探索也沒有停止，他們希望找到一種更切合實際和更有效的改革方案。
1900年8月，德克薩斯州的加爾韋斯頓遭到了颶風兇猛的襲擊，一夜之間，6000余人喪生，整個城市被埋在廢墟中，面對突如其來的事變，“弱市長制”下的市政府束手無策，州議會不得不應(yīng)改革派的請求，批準了一個臨時性的組織——當?shù)?個有名望的企業(yè)家為了港口改良而組成的“深水委員會”代行政府職能。該委員會集立法、行政于一體，將城市事務(wù)分為4類，各有一人負責，余一人為總協(xié)調(diào)人，彼此地位相等，結(jié)果，這個組織運行起來頗有效率，重建工作得以順利進行。與此同時，一個由改革者組成的三人小組委員會也開始按照深水委員會的形式草擬新的城市憲章。1901年4月19日，新憲章獲得州議會的批準。委員會制（Commission form）作為加爾韋斯頓市的正式體制被確定下來。之后，雖然1903年再度修改憲章，但其主要特征沒有改變：
第一、市政府由五人委員會組成，擁有立法、行政權(quán)，其成員同時具有議員和行政官員的雙重資格；
第二、委員會開會討論的所有內(nèi)容均公之于眾，每季度向市民公布一份清晰完整的稅收和其它收入來源及安排的說明；
第三、委員會成員兩年一度由全體選民超黨派直接選舉產(chǎn)生。
由于這種體制具有政務(wù)公開、超黨派選舉、各委員之間相互制衡而避免隱含濫用權(quán)力的危險等優(yōu)點，曾一度在美國各中小城市特別是在小城市中非常流行，“到1910年，全國有108個市，到1913年發(fā)展到371個城市采用委員會制。”然而，隨著現(xiàn)代城市規(guī)模的不斷擴大，城市事務(wù)也越來越繁雜，作為應(yīng)急體制出現(xiàn)的委員會制并不能滿足迅猛發(fā)展的現(xiàn)代城市的需求，而且在實踐過程中也逐漸暴露出一些缺陷，立法與行政集于一體，不利于相互監(jiān)督、制約；委員會成員分別承擔市政工作，無一人負行政全責；權(quán)力分散，缺乏統(tǒng)一有效的領(lǐng)導(dǎo)。
因此，從其產(chǎn)生背景看更多地是著眼于控制政黨核心集團的勢力和處理緊急事態(tài)，從長遠的觀點看，并不能完全適應(yīng)現(xiàn)代城市的發(fā)展及科學管理的要求。于是，一種基于在委員會制上改進而成的城市經(jīng)理制在1912年首先在薩姆特和戴頓市應(yīng)運而生，由于俄亥俄州的戴頓市作為較大的城市也采用了城市經(jīng)理制，并在遇到罕見的水災(zāi)后，取得了“令人信服的，驚人的管理成就。”在此影響下，1915年，全國市政同盟在城市憲章中增加了城市經(jīng)理制憲章。”自此以后，城市經(jīng)理制不斷發(fā)展，采用城市經(jīng)理制的城市也一直呈上升趨勢，在發(fā)展中，城市經(jīng)理制自身亦不斷得到修正，從而滿足了現(xiàn)代城市管理的需要，它的確立與美國19世紀末20世紀初的歷史背景息息相關(guān)。
