潘文軒
關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難 省以下分稅制 事權(quán) 財(cái)權(quán) 財(cái)力
摘要：面對(duì)如何解決取消農(nóng)業(yè)稅新形勢(shì)下縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)該通過繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來解決，另一種則強(qiáng)調(diào)要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實(shí)行省以下的分稅制。本文對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行了比較和評(píng)述，澄清兩者的一些實(shí)質(zhì)性分歧所在，并進(jìn)一步探討面對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革究竟應(yīng)該走什么樣的道路。
我國近年來縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)象已是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難的局面更加嚴(yán)重，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢(shì)下如何應(yīng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)經(jīng)理論界做了大量的研討，其中最核心的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，對(duì)省以下分稅制還要不要貫徹的問題。近期，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的幾位學(xué)者——賈康和劉尚希等在《中國改革》等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點(diǎn)，具有典型性，他們把對(duì)這個(gè)問題的討論推向了一個(gè)新高潮。本文就將以這些研究為基礎(chǔ)，對(duì)這幾位學(xué)者的不同觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)、比較、評(píng)述，并進(jìn)一步深入分析面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難分稅制改革究竟應(yīng)該走向何處。
一、分稅制與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難之間的邏輯關(guān)系
縣鄉(xiāng)財(cái)政困難之所以和分稅制相聯(lián)系起來是因?yàn)閮烧咧g有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行普遍較困難與分稅制改革進(jìn)程是密不可分的，從分稅制改革實(shí)行的結(jié)果來看，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，分稅制改革使事權(quán)有所下移而財(cái)權(quán)、財(cái)力則有所上劃。全國財(cái)政收入中中央所占比例上升而縣鄉(xiāng)所占比例下降 [1]，同時(shí)義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等一些剛性很強(qiáng)的事權(quán)卻仍由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。這造成了縣鄉(xiāng)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力比較嚴(yán)重的不統(tǒng)一性。其次是轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。完善的轉(zhuǎn)移支付配套措施是在分稅制下實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化的一個(gè)內(nèi)在要求。分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付制度由于沿用基數(shù)法、加上支付不透明、不公平、不規(guī)范等原因?qū)е缕渑c公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。因此，這種不健全的轉(zhuǎn)移支付制度更加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難局面。
當(dāng)然，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難并不能完全由分稅制改革這個(gè)單一的因素來解釋，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、財(cái)政供養(yǎng)人員過度膨脹等都是不可忽視的原因，但從事實(shí)上看，目前的分稅制無論如何是引起縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)主要體制性因素，這一點(diǎn)是不可否認(rèn)的。因此，分稅制也自然成為了研究解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題的邏輯起點(diǎn)。
二、對(duì)兩種不同觀點(diǎn)的簡(jiǎn)要概述
從1994年實(shí)施至今的分稅制，只是比較完善地確定了中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，但是對(duì)省以下各級(jí)政府（市、縣、鄉(xiāng)）的財(cái)政關(guān)系則并沒有形成系統(tǒng)的制度安排。面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，應(yīng)該如何改革尚未完善的省以下各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，這成為了爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。對(duì)于這個(gè)問題的看法大致分兩種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，分稅制只適宜于中央和省之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，實(shí)行統(tǒng)一的分稅制不能解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，只有因地制宜、區(qū)分發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行差異化的省以下政府間財(cái)政體制才是出路，劉尚希等學(xué)者是持這種觀點(diǎn)的典型代表，賈康研究員形象地把這種思路和主張概括為“縱向分兩段．橫向分兩塊”；另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)困難的原因并不在于省以下實(shí)行了分稅制，而在于省以下分稅制還沒有完善，沒有真正進(jìn)入軌道，所以實(shí)行統(tǒng)一的分稅制、在省以下將分稅制貫徹下去才是解決問題的有效辦法。為此，必須要積極推行政府行政機(jī)關(guān)的“扁平化”，即“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革試驗(yàn)，從而為分稅制在省以下的貫徹創(chuàng)造配套條件，賈康等學(xué)者是持這種觀點(diǎn)的典型代表。概括地說，從是否贊同通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的角度，就可以簡(jiǎn)略地將以上兩種觀點(diǎn)區(qū)分開來。
三、兩種不同觀點(diǎn)的主要實(shí)質(zhì)性分歧
1，是分稅制制度本身還是分稅制的不完善造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難
前文已經(jīng)說明了分稅制與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難兩者之間存在著邏輯關(guān)系，兩種觀點(diǎn)也都不否認(rèn)這個(gè)關(guān)系的存在性，在這一點(diǎn)上雙方看法是一致的，他們的分歧主要在于如何認(rèn)識(shí)現(xiàn)行的分稅制與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的因果關(guān)系中“因”的實(shí)質(zhì)。以劉尚希為代表的反對(duì)通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的學(xué)者認(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“因”是分稅制制度本身的內(nèi)在缺陷，因而分稅制不適合作為省以下政府財(cái)政關(guān)系的統(tǒng)一制度安排，所以應(yīng)該在反思分稅制的前提下重新設(shè)計(jì)合適的體制，而不能“一刀切”的推行分稅制。相反，支持通過貫徹省以下分稅制來緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的學(xué)者，如賈康等則認(rèn)為不可以將縣鄉(xiāng)財(cái)政困難歸咎于分稅制的制度本身，縣鄉(xiāng)財(cái)政之所以遇到困境是由于目前省以下的分稅制并沒有完善，分稅制本身應(yīng)有的作用還沒有發(fā)揮出來。相反，倒是因貫徹分稅制不完全而產(chǎn)生的以“討價(jià)還價(jià)”為特征的五花八門、形式各異的“包干制”和“分成制”才造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。在他們看來，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“因”是目前省以下分稅制的不完善性。
2，“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”重要還是“財(cái)力同事權(quán)匹配”重要
事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力是分級(jí)財(cái)政理論的三個(gè)核心概念，簡(jiǎn)單的說，事權(quán)是指某一級(jí)政府所賦有的履行一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的責(zé)任和權(quán)利的統(tǒng)一，財(cái)權(quán)是指某一級(jí)政府為了履行事權(quán)而需要相應(yīng)擁有的財(cái)政管理權(quán)限（主要是財(cái)政收入權(quán)），而財(cái)力是指某一級(jí)政府可以支配的財(cái)政資源的大小。分稅制的本質(zhì)要求是“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”，事權(quán)決定財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)保障事權(quán)，因而事權(quán)和財(cái)權(quán)具有統(tǒng)一性，某一級(jí)政府有多大的事權(quán)也就相應(yīng)地決定了它應(yīng)該有多大的財(cái)權(quán)，不論這一級(jí)政府是省政府還是市政府或是縣鄉(xiāng)政府都必須遵循這個(gè)原則，而絕不可認(rèn)為財(cái)權(quán)的合理配置是不重要的，這是省以下分稅制支持方的觀點(diǎn)。但反對(duì)方則認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財(cái)政有它們的特殊性，僅僅強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)同事權(quán)的匹配”是不夠的，這是由于對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)槎愒磫伪。瑹o法組織到與事權(quán)相對(duì)稱的財(cái)力，難以保障事權(quán)的履行，所以“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”原則在此就不那么適用了，因此“財(cái)力同事權(quán)匹配”原則更加具有實(shí)質(zhì)性意義。
3，應(yīng)該“因地制宜”還是應(yīng)該“統(tǒng)一體制”
基于分稅制本身不適合作為省以下政府財(cái)政關(guān)系制度安排的認(rèn)識(shí)，并根據(jù)分析我國現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異現(xiàn)狀而提出的“財(cái)力同事權(quán)匹配”原則，劉尚希等學(xué)者認(rèn)為：體制的統(tǒng)一性與區(qū)域的差異性產(chǎn)生了矛盾，使得解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策打了折扣。所以分稅制應(yīng)主要在中央與省一級(jí)間實(shí)行，而省以下財(cái)政體制不宜“一刀切”地提倡搞分稅制，可由各省“因地制宜”地設(shè)計(jì)省以下體制，關(guān)鍵是要達(dá)到財(cái)力與事權(quán)的對(duì)稱，使各級(jí)政府能夠有效地履行其職責(zé)。省以下體制可以兼容分稅、分成、分享等多種方式，從而形成分稅制財(cái)政體制大框架下的“雙層模式”。與此相對(duì)，基于對(duì)省以下分稅制的不完善性導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的判斷和對(duì)“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”這個(gè)分稅制基本原則的堅(jiān)持，賈康等支持省以下分稅制的學(xué)者則認(rèn)為：分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制所要求的財(cái)政體制配套，需要在統(tǒng)一的市場(chǎng)構(gòu)建中，逐步使之上下左右貫通運(yùn)行。以“落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)”或“農(nóng)業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)和非農(nóng)業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)”為劃分，選擇性地走分稅制與非分稅制的不同路徑，既不符合培育統(tǒng)一市場(chǎng)要求消除“塊塊”制度壁壘和十六屆三中全會(huì)“創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”的取向，實(shí)際上還很容易陷于“討價(jià)還價(jià)”的陷阱和發(fā)生較嚴(yán)重的扭曲變型。因此，貫徹統(tǒng)一的分稅制是改革的必由之路。
四、對(duì)兩種不同觀點(diǎn)及其分歧的評(píng)述
“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”是分稅制的內(nèi)在要求，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且區(qū)域發(fā)展比較平衡的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，只要依據(jù)事權(quán)將財(cái)權(quán)合理地配置好，那么同時(shí)也就基本上可以保證“財(cái)力同事權(quán)匹配”，這是因?yàn)樵诙愒醋銐蜇S裕的情況下，財(cái)力大小與財(cái)權(quán)大小是成正比例關(guān)系的，“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”實(shí)際上就等價(jià)于“財(cái)力同事權(quán)匹配”了。但是，我國是一個(gè)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、區(qū)域發(fā)展又十分不平衡的發(fā)展中國家，因而上述等價(jià)性就不能簡(jiǎn)單地成立了。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、稅源嚴(yán)重缺乏的地區(qū)，即使安排足夠大的財(cái)權(quán)，也不能夠征到足夠多的稅收，沒有了豐裕的稅源，履行事權(quán)、配置財(cái)權(quán)和汲取財(cái)力之間就常常受困于“巧婦難為無米之炊”的困境，這種困境在縣鄉(xiāng)政府要比省市政府明顯地多。正是出于對(duì)這樣的特殊國情的考慮，一部分學(xué)者提出了“財(cái)力同事權(quán)匹配”對(duì)縣鄉(xiāng)政府意義重大的論點(diǎn)，這種論點(diǎn)本身應(yīng)該說并沒有錯(cuò)誤，但是如果以此進(jìn)一步得出“財(cái)力同事權(quán)匹配”比“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”更加重要的論斷、甚至否定“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”原則并直接尋求“財(cái)力同事權(quán)匹配”則有失偏頗，因?yàn)槟壳胺侄愔葡仑?cái)力不能滿足履行事權(quán)需要主要是由于稅源的不豐裕造成的，把縣鄉(xiāng)財(cái)政困難歸因于分稅制體制本身是不合理的。相反，“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”至少在制度安排上保證了縣鄉(xiāng)政府獲得與履行事權(quán)相應(yīng)的汲取財(cái)力的權(quán)利（即財(cái)權(quán)），至于能不能夠汲取到和汲取到多少取決于客觀經(jīng)濟(jì)條件而不是制度安排所可以做到的。所以，“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”這個(gè)原則不應(yīng)該因?yàn)閷で蟆柏?cái)力同事權(quán)匹配”而被拋棄。
上述分析并沒有考慮轉(zhuǎn)移支付的因素，而轉(zhuǎn)移支付是分稅制的一項(xiàng)重要匹配措施，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異性造成“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”和“財(cái)力同事權(quán)匹配”不等價(jià)的情況下，如果可以通過完善的轉(zhuǎn)移支付制度來消除區(qū)域發(fā)展的不平衡性，那么事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力仍有可能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于分稅制只是將中央對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了規(guī)定，而省對(duì)市、縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付卻缺乏統(tǒng)一的安排，因此造成了轉(zhuǎn)移支付并不能夠有效地發(fā)揮補(bǔ)助縣鄉(xiāng)政府財(cái)力不足的作用。由此可見，除了稅源的不豐裕這個(gè)客觀原因外，轉(zhuǎn)移支付不到位是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的另外一個(gè)主要原因。所以，要實(shí)現(xiàn)“財(cái)力同事權(quán)匹配”，還得依靠轉(zhuǎn)移支付制度的完善。在加大力度完善轉(zhuǎn)移支付這一點(diǎn)上，兩種不同觀點(diǎn)是一致的，但是它們?cè)谵D(zhuǎn)移支付應(yīng)該建立在什么樣的財(cái)政體制框架下則存在明顯差異，省以下分稅制的支持者認(rèn)為它必須建立在分稅制的基礎(chǔ)上，而認(rèn)為要實(shí)行“因地制宜”縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制的學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)該建立在“雙層模式”上（即兼容分稅、分成、分享等多種方式的財(cái)稅體制）。作者認(rèn)為，建立在不同體制框架上的轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)是有本質(zhì)區(qū)別的：簡(jiǎn)單地說，分稅制下的轉(zhuǎn)移支付是制度約束和規(guī)范下的財(cái)力再分配，而“雙層模式”下的轉(zhuǎn)移支付則是“討價(jià)還價(jià)”模式下的財(cái)力再分配?？梢?，同樣是為了達(dá)到“財(cái)力同事權(quán)匹配”的目標(biāo)，兩者的路徑、方式是不同的，前者應(yīng)該比后者更加有效，這是因?yàn)榍罢咄ㄟ^制度來約束上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付行為，而后者則沒有這樣的硬約束，于是從長期看必然傾向于使上級(jí)政府憑借高一級(jí)的行政權(quán)利來贏得“討價(jià)還價(jià)”中的優(yōu)勢(shì)地位，這樣，處于劣勢(shì)的縣鄉(xiāng)政府就難以得到有保障的轉(zhuǎn)移支付。在“政策經(jīng)濟(jì)”逐步向“制度經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)下 [2]，將轉(zhuǎn)移支付建立在分稅制的基礎(chǔ)上是必然取向。
從以上分析中已經(jīng)可以看出，兩種不同觀點(diǎn)碰撞的本質(zhì)是在地區(qū)差異性下縣鄉(xiāng)政府“財(cái)力同事權(quán)匹配”和“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”的不等價(jià)性如何有效解決的問題，即到底是通過繞開“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”原則、搞差異化的“雙層模式”來解決，還是通過革除“分成”、“分享”等不規(guī)范體制從而繼續(xù)深化與完善分稅制來解決。到底應(yīng)該走什么路，這需從以下幾方面考慮：第一，從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求來看，除了分稅制外，要處理好政府與企業(yè)、中央與地方的兩大經(jīng)濟(jì)關(guān)系是別無他途的，只有分稅制可以從根本上保證企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間穩(wěn)定的財(cái)政關(guān)系；第二，根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何制度變遷都是有成本的，過高的變遷成本（尤其當(dāng)它超過變遷的潛在收益時(shí)）甚至?xí)糁怪贫茸冞w的實(shí)現(xiàn)。目前的省以下分稅制還非常不完善，如果按照貫徹分稅制的道路去解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，最終必然涉及壓縮政府財(cái)政層級(jí)和行政層級(jí)，在政府規(guī)模具有內(nèi)在擴(kuò)張動(dòng)力的條件下，走這條制度變遷道路在未來必定會(huì)遇到巨大的“阻力成本”，而“雙層模式”由于不觸動(dòng)政府層級(jí)改革問題，變遷成本相對(duì)較??；第三，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)趨勢(shì)看，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域差距趨向縮小，落后地區(qū)的稅源會(huì)不斷擴(kuò)大，此時(shí)事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力三者之間就逐步具有了內(nèi)在的統(tǒng)一性，在這種情況下，財(cái)權(quán)合理配置的效應(yīng)就可以從隱性轉(zhuǎn)為顯性，只要財(cái)權(quán)能夠合理配置就能夠保證汲取到足夠多的財(cái)力來履行事權(quán)，如果有短缺部分也完全可以由轉(zhuǎn)移支付來滿足，這樣在長期中分稅制的優(yōu)勢(shì)就完全體現(xiàn)出來了。
五、結(jié)論與政策建議
面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，我們面臨著是繼續(xù)在省以下貫徹、完善分稅制還是“因地制宜”地實(shí)行“雙層模式”的抉擇，本文認(rèn)為：從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律、從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)趨勢(shì)看，堅(jiān)持省以下分稅制是必由之路，但是完善省以下分稅制需要一系列相關(guān)的配套體制和措施，涉及經(jīng)濟(jì)、政治的多個(gè)方面，不是一蹴而就的過程，因此要把各方面影響因素都考慮到，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，具體而言：
1，首先是要合理配置縣鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)，使其財(cái)權(quán)與事權(quán)基本對(duì)稱。這可以從兩方面入手，一是重新調(diào)整事權(quán)劃分，把某些事權(quán)上移，例如農(nóng)村義務(wù)教育作為純公共物品，由中央政府或至少由省級(jí)政府為主體來提供更合適；二是根據(jù)重新調(diào)整后的事權(quán)給縣鄉(xiāng)政府配置相應(yīng)的稅基，適當(dāng)安排各地的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和收費(fèi)權(quán)等。通過這兩方面措施可以扭轉(zhuǎn)事權(quán)下移而財(cái)權(quán)、財(cái)力上劃的局面。
2，其次是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)。為此要打破轉(zhuǎn)移支付分配方法上的基數(shù)法，盡早運(yùn)用因素法，排除人為因素的干擾，增加透明度和可預(yù)見性，而這要求明確轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，確定中央、省級(jí)和市級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與支付規(guī)模。除了“縱向轉(zhuǎn)移支付”外，以“對(duì)口支援”等方式存在的“橫向轉(zhuǎn)移支付”也需要發(fā)展。
3，再次是通過行政機(jī)構(gòu)改革來解決我國當(dāng)前五級(jí)財(cái)政與分稅制不相容的局面。為此，要先控制縣鄉(xiāng)財(cái)政自身供養(yǎng)人員的規(guī)模，再次要推進(jìn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少，最后是在壓縮財(cái)政層級(jí)的基礎(chǔ)上達(dá)到減少行政層級(jí)的目標(biāo)，總之就是按照“中央、省、縣”三級(jí)構(gòu)架的原則去貫徹與分稅制相適應(yīng)的政治體制改革。
4，最后還必須關(guān)注改革中的制度變遷成本。為此，應(yīng)該遵循“漸進(jìn)”的思路，在條件比較成熟的地區(qū)先行試驗(yàn)、再逐步推廣到其它地區(qū)。在過渡期中，“分稅、分成、分享”體制仍將在一定時(shí)期內(nèi)存在的客觀事實(shí)是不容否認(rèn)的，雖然這種體制最終將被取代，但在“漸進(jìn)”改革“遠(yuǎn)水難救近火”的情況下，它們的存在也不失為暫時(shí)緩解燃眉之急的可行辦法，同時(shí)也有利于減少“摩擦成本”，關(guān)鍵是不能把它們長期凝固化。
當(dāng)然，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)政體制改革是一個(gè)重要方面，但是要從源頭上徹底擺脫困境，最根本的還是要發(fā)展生產(chǎn)力、培育縣域經(jīng)濟(jì)，這是解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本途徑，也是分稅制發(fā)揮功能的物質(zhì)基礎(chǔ)。
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作者：潘文軒 文章來源：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所
