現(xiàn)行的預(yù)算會計體系包括:財政總預(yù)算會計,行政單位會訊事業(yè)單位會計,伹隨著預(yù)算管理制度的改革,預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)正在發(fā)生根本性的變化,預(yù)算會計的客體運行環(huán)境也有了較大的改變,因此,預(yù)算會計將面臨著進(jìn)一步的改革。本文就其改革思路與方向談一些個人看法。
一、設(shè)立政府會計
預(yù)算管理制度的改革,包括健全部門預(yù)算、推行國庫單一賬戶制度、全面實行政府采購制度等,客觀上要求財政總預(yù)算會計與行政單位會計合二為一,成為政府會計。
1 健全部門預(yù)算編制。部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預(yù)算編制方法,是由政府各部門編制,經(jīng)財政部門審核后報議會審議通過,反映部門所有收入和支出的預(yù)算,即部門預(yù)算是一個涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算,編制部門預(yù)算的基本要求是:將各類不同性質(zhì)的財政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門,部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式,部門所有單位的各項資金,包括財政預(yù)算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和其他收入,統(tǒng)一作為部門和單位的預(yù)算收入,統(tǒng)一由財政核定支出需求。凡是直接與財政發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算會計單位均作為預(yù)算管理的直接對象,行政單位作為政府的延伸,政府預(yù)算中理應(yīng)包含行政單位預(yù)算。按部門編制預(yù)算后,可以清晰地反映政府預(yù)算在各部門的分布,從而取消財政與部門的中間環(huán)節(jié),克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象,并把部門預(yù)算作為獨立的政府預(yù)算法案匯編于本級總預(yù)算。
2 推行國庫單一賬戶制度,部門預(yù)算編制后,如果沒有預(yù)算執(zhí)行制度的改革,其作用必然大打折扣,預(yù)算執(zhí)行改革最有效的方法是推行國庫單一賬戶制度,建立我國國庫單一賬戶制度的基本框架是;按照政府預(yù)算級次,由財政在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶,所有的財政性資金逐步納入各級政府預(yù)算統(tǒng)一管理,財政收入直接繳入國庫或財政指定的商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶,取消所有的過渡賬戶。財政性支出均從國庫單一賬戶直接撥付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。
行政單位為了執(zhí)行國家機關(guān)工作任務(wù)所需要的資金,由各級政府財政部門從
本級政府預(yù)算集中的資金中分配和撥付。推行國庫單一賬戶制度后,財政部門不再將資金撥到行政單位,只需給各行政單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)及審批預(yù)算單位的月度用款計劃,在預(yù)算資金沒有撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者之前,始終保留在中國人民銀行的國庫單一賬戶上由財政部門直接管理。行政單位的人員工資由財政部門通過中國人民銀行一商業(yè)銀行一職工工資卡方式直接支付,行政單位的專項支出按預(yù)算指標(biāo)通過中國人民銀行一政府采購一商品供應(yīng)商方式直接支付。行政單位的小額零星支付,通過中國人民銀行一商業(yè)銀行一行政單位備用金(信用卡)方式支付,國庫集中支付雖然不改變各行政單位的預(yù)算數(shù)額,但其作用在于建立起了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制,實現(xiàn)國庫單一賬戶后,由于各行政單位只是政府的組成部分,其所有的資金都是財政資金,都要通過國庫單一賬戶收付,其資金活動已通過總預(yù)算會計反映,因此,財政總預(yù)算會計和行政單位會計相當(dāng)于總括和明細(xì)的關(guān)系,它們將合二為一共同構(gòu)成政府會計。
3 全面實行政府采購制度,在財政支出預(yù)算管理改革中,政府采購制度應(yīng)是一項重大的工程,許多國家的實踐證明,現(xiàn)代政府采購制度是強化財政支出管理的一種有效手段,政府采購制度的實質(zhì)是將市場競爭機制和財政預(yù)算支出管理有機結(jié)合起來,一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務(wù),實現(xiàn)物有所值的基本目標(biāo),另一方面使預(yù)算資金管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài),節(jié)約公共資金,提高資金使用效益。
實行政府采購后,對于行政單位專項支出經(jīng)費,財政部門不再簡單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費給行政單位,而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款,即財政對這部分支出采用直接付款方式。財政總預(yù)算會計可以根據(jù)這部分支出數(shù)直接辦理決算。而行政單位應(yīng)根據(jù)財政部門提供的付款憑證進(jìn)行資金核算,根據(jù)采購品入庫情況入賬。這筆業(yè)務(wù)實際上是同一會計主體&一級政府下獲取貨物,工程和服務(wù)的行為。政府采購制度的推行也要求財政總預(yù)算會計和行政單位會計合二為一。
二 合并非營利組織會計
事業(yè)單位會計向非營利組織會計靠攏,非營利組織會計不僅包括事業(yè)單位 還包括民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及各種基金會等。非營利組織是指其經(jīng)營目的在于社會利益而非某一個人或組織或所有股東的經(jīng)濟利益的組織,即不以營利為目的的經(jīng)濟和社會組織。從行為科學(xué)的觀點看,任何一項活動都有其目的性,行為的目的不同,決定著它們行為方式、程序和控制模式也不一樣,而事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體、各種基金會等在向社會公眾提供管理或服務(wù)時,并不追求收益,其目的在于按照財務(wù)資源和其他資源提供者的期望和要求提供盡可能多的管理和服務(wù),因此,非營利反映了事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體、各種基金會等的基本特征,其目標(biāo)著眼于社會效益。顯然,這些組織的會計稱為“非營利組織會計”就更能反映其本質(zhì)特征。
非營利組織與政府部門的本質(zhì)特征相近,伹還是有較大的差異。主要是它有自己的業(yè)務(wù)收入,而且相當(dāng)一部分非營利組織可以做到收支相抵。如一般事業(yè)單位除了財政資金外,還有其他性質(zhì)的資金,這部分資金的收支不需通過國庫單一賬戶。各種基金會更是如此,其會計系統(tǒng)的獨立性相對較強,因而在會計原則、會計科目、核算方法上有較大的不同,只是由于它與政府會計有共同的非營利性的特征,因而,非營利組織會計和政府會計雖同屬非企業(yè)單位會計,但不能統(tǒng)稱為政府會計,在制定會計規(guī)范時,將其統(tǒng)稱為政府和非營利組織會計。
三、對政府采購資金實行統(tǒng)一核算與管理
隨著政府采購制度的展開,政府采購資金運動就成了預(yù)算會計的一個新的重
要核算內(nèi)容。行政事業(yè)單位的許多采購項目,既有財政預(yù)算資金,又有其他資金,這些采購資金,應(yīng)集中到財政部門,由財政部門統(tǒng)一支付。因此,也就產(chǎn)生了資金從預(yù)算單位&部門向財政部門流動的現(xiàn)象。另外,會造成預(yù)算單位收支過程中價值流轉(zhuǎn)和資金及實物流轉(zhuǎn)的脫節(jié)。政府采購物品的價值按轉(zhuǎn)賬通知流入、流出單位,但貨幣資金卻不實際進(jìn)出單位。為此要改革現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位的會計管理體系和具體操作辦法,現(xiàn)行的操作辦法是按照國家機構(gòu)的建制和經(jīng)費的領(lǐng)撥關(guān)系確定的,按照主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位,層層下?lián)芙?jīng)費,年度終了又層層上報經(jīng)費使用情況,匯編決算,
政府采購制度的實施,使得財政總預(yù)算會計對財政資金支出數(shù)的列報口徑又一次面臨改革,在政府采購制度下,凡是列入政府集中采購計劃的商品和勞務(wù)一律由政府采購部門集中組織對外采購,財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務(wù)提供者支付款項。隨著我國政府采購規(guī)模的逐步擴大,財政總預(yù)算會計對大部分財政資金支出數(shù)的列報口徑將以財政直接向供貨商或勞務(wù)提供者的撥款數(shù)為依據(jù),并且在總預(yù)算會計支出類內(nèi)相應(yīng)增設(shè)核算財政直接撥款的科目.
