國家審計署頒布的《2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《五年規(guī)劃》)明確提出,“全面推進績效審計促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,提高財政資金和公共資源配置、使用,利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性,促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,推動建立健全政府績效管理制度,促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計。”在固定資產(chǎn)投資審計方面提出要“圍繞促進提高固定資產(chǎn)投資效益,關(guān)注對國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、關(guān)注國計民生的重點投資項目和國家專項建設(shè)資金的審計,查處重大違法違規(guī)和嚴(yán)重?fù)p失浪費問題,促進加強項目管理,保障投資效果,關(guān)注國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果,促進完善政策法規(guī),深化投融資體制改革?！边@是目前在國家經(jīng)濟迅猛發(fā)展的歷史時期我國審計與國際審計接軌的一項重大決策,為國家審計的發(fā)展指明了方向。審計署《五年規(guī)劃》發(fā)布以來。國家各級審計機關(guān)在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合建設(shè)項目審計工作實際,逐步開展了固定資產(chǎn)投資效益審計的嘗試,并取得了一定的成效。但縱觀投資效益審計歷史現(xiàn)狀,仍存在很多不足和亟待完善之處。故此,本人結(jié)合本地區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資效益審計實際,淺談一下自己的觀點和認(rèn)識,希望能為固定資產(chǎn)投資效益審計的發(fā)展起到一定的啟示作用。
一、對醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計的認(rèn)識
(一)從醫(yī)院固定資產(chǎn)投資審計來講,審計內(nèi)容不僅涉及到醫(yī)院(建設(shè)單位)的財務(wù)收支及管理情況,更重要的是涉及到施工企業(yè)資質(zhì)、決策、規(guī)劃、設(shè)計、采購、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、概(預(yù))算等與建設(shè)項目有關(guān)的各項管理活動,還涉及到關(guān)聯(lián)單位財政、財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行的審查,如項目審批部門、醫(yī)院主管部門等。以達到評價經(jīng)濟責(zé)任,維護國家財經(jīng)法紀(jì),改善項目和建設(shè)單位投資管理,提高投資和經(jīng)營效益。促進衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。由此可以看出對醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益的審計,是整個投資審計體系和審計內(nèi)容的重要組成部分。
(二)從醫(yī)院建設(shè)投資效益影響的分布看,其影響力不僅貫穿于國民經(jīng)濟各部門,而且也體現(xiàn)在固定資產(chǎn)投資活動全過程。對于醫(yī)院來講,投資效益影響力主要分布于人民群眾對醫(yī)院投資效益的認(rèn)可,這是最大的影響力,如果人民群眾從投資中享受到了質(zhì)優(yōu)價廉的投資成果,人民群眾比較滿意,說明投資效益顯著。其次就是醫(yī)院運營的影響力,如果新投資的建設(shè)項目能夠給醫(yī)院帶來較為公平的投入產(chǎn)出比價值,說明該項投資是有價值的。再就是對政府的影響力,主要體現(xiàn)在財政資金投放的績效性和政府投資決策的科學(xué)性。
(三)醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計具有綜合性。不僅反映在建設(shè)資金運動的最終成果上,而且體現(xiàn)在建設(shè)資金運動的各個環(huán)節(jié)中,固定資產(chǎn)投資效益審計具有整體性,它不僅由醫(yī)院建設(shè)項目本身效益所決定,更取決于本地區(qū)、本部門乃至國家的宏觀投資活動。也就是說在開展醫(yī)院投資效益審計過程中,不僅要關(guān)注項目建設(shè)的直接經(jīng)濟效益,還要綜合考慮到項目所帶來的社會效益、環(huán)境效益等等。
(四)加強醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計是進一步促進現(xiàn)階段醫(yī)院建設(shè)項目管理、提高投資管理水平,落實投資責(zé)任制,促進投資決策優(yōu)化,減少重復(fù)建設(shè)和損失浪費的需要。
(五)加強醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計具有提高投資“免疫能力”,劉家義審計長在2008年全國審計工作會議上的講話中指出:審計“作為保障國家經(jīng)濟社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)’,首先必須充分發(fā)揮預(yù)防功能”。這對于提高固定資產(chǎn)投資質(zhì)量和績效,增強經(jīng)濟社會運行的“免疫力”,推動經(jīng)濟社會、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、健康、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。
通過以上對固定資產(chǎn)投資效益審計的認(rèn)識,不難看出固定資產(chǎn)投資效益審計是一個獨立的審計類型,是任何其他項目審計如建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行審計、竣工決算審計等類型審計所替代不了的,以其它任何類型的審計來涵蓋固定資產(chǎn)投資效益審計也是不完整的?！ 《?、醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計的主要內(nèi)容
除了要重點揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題外,還應(yīng)按照以下幾個方面的內(nèi)容開展審查:
(一)審查建設(shè)項目立項決策的科學(xué)、正確性
保證立項正確,可行性研究論證是關(guān)鍵。但審計中發(fā)現(xiàn)許多項目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作草率,可行性研究報告不實不深,論證不充分,調(diào)研不詳實,前期準(zhǔn)備工作存在應(yīng)付、走形式的現(xiàn)象,直接導(dǎo)致工程項目投資效益低,或是虧損項目,投資決策造成的損失和浪費巨大,實在令人痛心。筆者了解到,某些地區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)興建的病房大樓與當(dāng)?shù)匕傩障M能力差距較大,普通百姓住不起院,致使病房大樓閑置,形成投資浪費,某些醫(yī)院不經(jīng)主管部門審批就盲目投資引進大型醫(yī)療設(shè)備,由于缺乏科學(xué)論證致使設(shè)備運行成本偏高,加重了患者負(fù)擔(dān),設(shè)備使用率偏低,形成投資浪費。
投資決策失誤是客觀存在的,—方面投資決策是一種對未來醫(yī)院經(jīng)營的估計和預(yù)測,另一方面由于目前醫(yī)院建設(shè)投資資金主要來源于地方政府,有的地方主管部門和建設(shè)單位為了局部利益,爭取國家資金盲目上項目,有些決策的形成完全取決于決策層的行政意愿。要糾正這些問題,必須在項目決策階段進行科學(xué)論證,做出正確決策,為決策層提供可靠的決策依據(jù)。由此可見,可行性研究是科學(xué)決策投資的依據(jù),也是目前國際上通行的投資決策依據(jù),做好項目決策階段工作,可以達到正確決策。減少投資浪費、提高投資效益的目的。所以投資效益審計也應(yīng)把對可行性研究報告的分析作為審計的一個重要方面。
投資決策審計,重點是對可行性研究報告進行再評估。根據(jù)目前建設(shè)項目可行性研究的程序來看,審計的主要內(nèi)容有:
1,審查對所提出的項目建設(shè)背景是否真實,建設(shè)條件能否落實,可行性研究內(nèi)容是否齊全,深度能否達到規(guī)定的要求并滿足設(shè)計需要。
2,審查承擔(dān)可行性研究的單位是否具備一定的資格、資質(zhì)條件,可行性研究的審核批準(zhǔn)是否符合基本建設(shè)程序。
3,審查可行性研究中的技術(shù)論證、經(jīng)濟論證、財務(wù)投資方案是否切實可行。從而對可行性研究作出的結(jié)論進行評價,為投資決策提供審計信息,以便做到在決策階段體現(xiàn)其項目建設(shè)的可行性、效益性。
4,審查建設(shè)項目是否符合當(dāng)?shù)匦l(wèi)生發(fā)展規(guī)劃。
5,審查是否符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)規(guī)劃和用地規(guī)劃。
(二)審查各項定額標(biāo)準(zhǔn)如估算、概算、預(yù)算是否科學(xué)合理
初步設(shè)計是根據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報告和設(shè)計基礎(chǔ)資料,對項目進行系統(tǒng)研究、概略計算和估算,做出總體安排。通過各種方案的技術(shù)經(jīng)濟比較,選擇技術(shù)上比較先進,投資比較合理的方案。這一目的是在指定的時間、空間限制條件下,在投資控制和質(zhì)量要求下,做出技術(shù)上可行、經(jīng)濟上合理的設(shè)計和規(guī)定,并編制項目概算,醫(yī)院主管部門對初步設(shè)計要作必要的修改和補充;設(shè)計概算是在投資估算的控制下編制和確定建設(shè)項目從籌建至竣工交付使用所需的全部費用文件。效益審計中加強對“兩算”的審查力度,對提高決策和設(shè)計的質(zhì)量,減少投資損失,減少不確定因素,加快工程建設(shè)進度,充分發(fā)揮投資效益具有十分重要的意義。進行概預(yù)算文件審計的主要內(nèi)容有:
1_審查概預(yù)算文件編制的合規(guī)性、合法性。包括概預(yù)算文件的組成內(nèi)容是否完整,所依據(jù)資料是否齊全,是否做到了符合實際。概預(yù)算定額與概算指標(biāo)是否符合建設(shè)項自的專業(yè)要求和國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),材料與設(shè)備供應(yīng)方式、市場價格與預(yù)算價格是否正確,工程量的計算、概預(yù)算定額和指標(biāo)的套用是否合規(guī)。
2,審查概預(yù)算的執(zhí)行情況。包括審查建設(shè)項目是否按照批準(zhǔn)文件所規(guī)定的內(nèi)容完成,查明是否存在預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的現(xiàn)象,概預(yù)算的變動是否有變動依據(jù),是否有手續(xù)完備的設(shè)計變更商洽,有無搞計劃外工程、概預(yù)算外購置、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等情況,并分析主客觀原因,找出存在的問題。
(三)審查建設(shè)工期和達到設(shè)計能力的合理性
審計中發(fā)現(xiàn)有的項目投資運行幾年,竣工決算驗收及固定資產(chǎn)移交工作仍未結(jié)束,工程質(zhì)量得不到保障,同時不斷增加建設(shè)單位管理費用,有的建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員已調(diào)離原崗位,出現(xiàn)竣工資料不全,固定資產(chǎn)不能及時清理和移交,以及資產(chǎn)流失等問題。項目竣工決算是由建設(shè)單位編制的反映建設(shè)項目實際造價和投資效果的文件,是竣工驗收報告的重要組成部分,竣工驗收是全面考核建設(shè)工作的重要環(huán)節(jié),此階段主要檢查設(shè)計、工程質(zhì)量是否符合要求,審查投資使用是否合理等,是投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標(biāo)志。建設(shè)項目竣工驗收審計要對項目投資效益進行綜合評價。評價主要從以下四個方面來進行:
1,通過對建設(shè)工期與達到設(shè)計能力年限的對比分析,評價建設(shè)速度的快慢和建設(shè)工期對投資效益的影響。
2,通過對投資預(yù)算(概算)與投資完成情況、工程成本及單位生產(chǎn)能力投資的對比分析,評價工程造價和建設(shè)費用的高低。
3,通過對建設(shè)項目投資回收期、財務(wù)凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等經(jīng)濟指標(biāo)的分析,評價項目建設(shè)投產(chǎn)后的獲利能力。
(四)資金使用的效率性、經(jīng)濟性
資金使用的審計,在現(xiàn)實中違規(guī)使用基本建設(shè)資金的現(xiàn)象很多,主要表現(xiàn)在;
1,建設(shè)資金沒有做到?？顚Ｓ?存在賬外運作,如用于出借給有關(guān)工程項目承包人,收取的利息進入“小金庫”,這既違反財務(wù)制度規(guī)定,又容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
2,工程建設(shè)資金存在被挪用情況。
3,資金撥付不規(guī)范,存在白條支付及工程款直接撥付給承建者個人的現(xiàn)象,審計中發(fā)現(xiàn)建設(shè)期間撥付的工程進度款,大部分都沒有正式發(fā)票,有的是白條,有的是臨時收據(jù)。
4,資金使用不合理。對資金使用的審計,要抓住資金流程這個主線,從立項,資金的籌集、撥付,到管理、使用等環(huán)節(jié)著手進行審查,審查資金是否及時足額到位,使用是否合規(guī),有無轉(zhuǎn)移、侵占、挪用建設(shè)資金的問題。切實保證項目建設(shè)資金能夠?qū)？顚Ｓ?防止挪用和變相挪用t審查是否嚴(yán)格掌握項目建設(shè)資金的各項開支標(biāo)準(zhǔn),杜絕損失浪費。
(五)審查工程管理
對工程管理和監(jiān)理的審計,要審查項目建設(shè)管理、監(jiān)理的體制是否規(guī)范合理,審查工程監(jiān)理單位是否具有工程監(jiān)理資格、監(jiān)理人員是否持證上崗,在對工程監(jiān)理機構(gòu)實行招投標(biāo)過程中,要重點從監(jiān)理機構(gòu)的規(guī)模業(yè)績、派駐現(xiàn)場監(jiān)理人員的數(shù)量和質(zhì)量等方面實施審查,以便加強現(xiàn)施工場監(jiān)理,保證項目的再監(jiān)督和再制約。
(六)審查投資后的醫(yī)院運營能力。投資效益審計還應(yīng)對醫(yī)院的現(xiàn)金流量進行分析和審查,審查和評價項目貸款償還能力、審查財務(wù)核算的合規(guī)性、審查項目建成后新增固定資產(chǎn)帶來新增效益情況、審查投資回收情況以及帶動地區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益等情況。
三、醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計的狀況
(一)醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計的主要情況
1,開展領(lǐng)域:近幾年來,衛(wèi)生系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資效益審計表現(xiàn)在主管部門一是重“大”輕“小”,即重審大型醫(yī)療機構(gòu)(二級以上醫(yī)療機構(gòu)),輕審小型醫(yī)療機構(gòu)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院),二是重審基本建設(shè),輕審設(shè)備購置。
2,審計主體不明確:由誰審計?審計誰?為什么審計?審計什么?等等還有待遇進一步理順。
3,建設(shè)項目投資效益審計不系統(tǒng)、不全面,在房屋建筑物的基本建設(shè)投資方面只是對其中的部分工程單元,如只對建設(shè)資金收支的合規(guī)性和個別已暴露出來的工程質(zhì)量問題進行審計,而報告中所披露的直接經(jīng)濟效益的審計成果,很多都是借助于被審項目所提供的資料取得的,存在不客觀的情況;在大型醫(yī)療設(shè)備購置投資效益審計方面主要還是側(cè)重于資金的撥付流程,而設(shè)備的招投標(biāo)審計、合同履行情況的審計、設(shè)備投資回報等方面還有些欠缺。
(二)開展醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計存在的困難和問題
1,人員少,知識結(jié)構(gòu)老化、單一,缺乏高素質(zhì)、綜合能力強、懂專業(yè)的審計人員。投資審計人員應(yīng)具備工程和財會等專業(yè)復(fù)合知識,要在工程立項、概算編制、招標(biāo)合同、施工、決算等程序上,抓住每個關(guān)鍵環(huán)節(jié)必備的資料,從中揭示出不合理、不真實等問題,從理論、實際操作、管理流程及文件法規(guī)上全面了解、把握必備的知識,有利于從宏觀上、微觀上把握并開展審計工作,提高審計效率。由于固定資產(chǎn)投資審計專業(yè)性強的特殊性,在審計部門內(nèi)部很難實行全方位的人力資源整合,目前在審計機關(guān)人力資源不足的情況下,多數(shù)都采取外聘或?qū)徲嫛巴獠炕钡臋?quán)益措施,從而影響了審計質(zhì)量,更多的還是存在審計風(fēng)險。
2,固定資產(chǎn)投資效益審計,還沒有一個比較明確、完整的審計指標(biāo)體系,不能按照審計指標(biāo)的范圍進行審計、比較和評價。所以,在現(xiàn)階段這種審計方式、方法、標(biāo)準(zhǔn)、成果都帶有不確定性,給審計人員帶來很大困難,無從下手,審計成果也很難得到社會承認(rèn)。
3,審計實施環(huán)節(jié)滯后,醫(yī)療機構(gòu)投資效益審計應(yīng)該是投資全過程的審計,目前一般都是項目完工后審計,即事后審計,沒有做到審計關(guān)口前移,投資中期發(fā)生的不合規(guī)和投資浪費,不能做到預(yù)防,只能被動懲戒。
四,開展醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計的建議
(一)在項目選定上,既要選擇醫(yī)院基本建設(shè)投資項目,又要選擇大型醫(yī)療設(shè)備購置的投資項目-既要選擇國家投資的項目,又要選擇地方投資的項目。既要選擇城市醫(yī)院投資項目,又要選擇農(nóng)村衛(wèi)生機構(gòu)投資項目。
(二)醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計要實施全過程跟蹤審計,做到審計關(guān)口前移,真正體現(xiàn)“審計免疫功能”?！ ?三)關(guān)于醫(yī)院投資后期經(jīng)營效益審計內(nèi)容的選擇
1,選擇投資回收期,看是否實現(xiàn)了項目前期投資論證的目標(biāo)。
2,選擇醫(yī)院經(jīng)營現(xiàn)金流,看是否存在投資項目不飽和經(jīng)營。
3,選擇醫(yī)院某個單病種成本收益率,看投資項目給患者帶來的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)情況。
(四)審計目標(biāo)的確定
一般而言,效益審計均把審計目標(biāo)確定為提高經(jīng)濟效益。按照劉家義審計長在2008年全國審計工作會上的講話精神,效益審計的目標(biāo)還應(yīng)包括“效益”“效率”和“效果”,醫(yī)院投資效益審計目標(biāo)既有可以用貨幣計量的目標(biāo),也有不可用貨幣計量的目標(biāo)。如人民群眾對醫(yī)院的滿意率,環(huán)境評價指標(biāo)實現(xiàn)情況,即環(huán)境效益等;不應(yīng)該僅局限于建設(shè)效果和達到預(yù)期建設(shè)目標(biāo),更應(yīng)著眼于投資機制、建設(shè)規(guī)劃布局、工程建設(shè)管理等方面。通過對投資效益做出客觀評價,分析投資、預(yù)算管理體制中存在的缺陷,提出改進建議,促進節(jié)約政府投資,提高資源利用率。減少損失浪費,提高投資效益。因此,醫(yī)院固定資產(chǎn)投資效益審計應(yīng)該以促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)體制改革、改善社會保障投資管理,提高衛(wèi)生資源利用效率為總體目標(biāo)。
審計目標(biāo)的確定應(yīng)注意兩個方面的問題:一是審計目標(biāo)要具有導(dǎo)向性,為達到審計發(fā)揮導(dǎo)向作用目的,即要注重項目審計的系統(tǒng)性,又要把握項目審計的風(fēng)險性;二是審計目標(biāo)要有綜合性,效益審計的目標(biāo)絕不是單一的財務(wù)收支合法性,而是由項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性等組成的多樣性目標(biāo)。
五、投資效益審計期間應(yīng)注意的問題
由于固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)周期較長,建設(shè)期間國家的經(jīng)濟政策不斷調(diào)整和變化,因此要注意下問題:
1,根據(jù)建設(shè)項目實施進度,確定和調(diào)整審計實施計劃。
2,根據(jù)建設(shè)項目單元工程的設(shè)計變更,適時調(diào)整審計內(nèi)容。
3,根據(jù)國家最新出臺的經(jīng)濟改革政策,適時調(diào)整審計總目標(biāo)。
4,根據(jù)項目實施進度和單元工程完工情況,隨時出具單項審計意見或?qū)徲媹蟾?做到隨時發(fā)現(xiàn)問題,隨時披露和解決問題,做到邊審計,邊整改。
5,審計終結(jié)后,注意及時完善審計檔案資料。
