自1988年中央部署開展“小金庫”治理工作以來，各級黨委、政府高度重視“小金庫”治理工作，并取得了明顯的階段性成果。但是，每次整治之后，取得的階段性成果便迅速被新的“翻版小金庫”吞噬。究其原因，主要是沒有用聯(lián)系的觀點、用切除“闌尾炎”的手段去對待“小金庫”的形成、發(fā)展和滅亡，配套改革沒有同步跟進，內(nèi)控機制沒有檢查落實。
筆者擬通過對媒體關(guān)聯(lián)信息披露的了解，結(jié)合多年的工作實踐，試圖從財務管理、監(jiān)督控制的角度，對“小金庫”的成因、特點及治理措施進行粗淺分析和探究。
一、“小金庫”問題的成因
1．因體制、財政撥款不足等問題，“逼”設“小金庫”
現(xiàn)行財政對預算單位每年只核撥基本人頭經(jīng)費，對部分事業(yè)單位劃分為差額撥款的事業(yè)單位，人年撥款經(jīng)費萬余元。人頭經(jīng)費無法保障，職工福利、績效發(fā)放、基地維護等必須由單位自籌。各單位為了彌補經(jīng)費不足，只好多渠道自行尋求經(jīng)費來源。在管理和運籌的環(huán)節(jié)，出于小集體利益，孕育了“小金庫”。
2．預算外資金是造成腐敗的一大源頭
只有對預算方案改革，才能杜絕“小金庫”。行政和事業(yè)單位應強化預算管理，對其各部門的預算資金及納入預算管理的財政資金要進行有效的跟蹤監(jiān)管和科學分配。預算編制不科學，預算執(zhí)行不合規(guī)范，對違反預算制度的處罰性規(guī)定不具體、不嚴格，預算執(zhí)行本身缺乏科學、合理的定額和標準，在某種程度上助長了“小金庫”的形成。
3．招待費規(guī)定不明確為“小金庫”埋下了隱患
國家財務制度規(guī)定，允許一定額度的招待費的形成，為請客送禮而設“小金庫”。跑項目、找關(guān)系、爭資金需要請客吃飯，需要上下打點，部分開支難以入賬，沒有“小金庫”的潤滑不行。沒有“小金庫”的隨意方便，也使得領導感到非常頭痛。
4．缺乏規(guī)定性的文件和開支標準，為“小金庫”打開了個人之門
一些政府及其管理部門，利用手中的職權(quán)，以項目的立項、評審為平臺，通過項目的立項等形式組織專家評審每個項目，從項目的立項、設計、驗收等過程和環(huán)節(jié)收取評審費，從一般項目每人（次）五百元到較大項目每人（次）千余元不等，使部分專家和管理者，收取沒有規(guī)定性的費用，其每人每年的評審性收入可能高于本人的工資性收入。
5．票據(jù)管理混亂，成本列支不實，滋生了“小金庫”
由于票據(jù)雜樣繁多，加之市場復雜性的驅(qū)動，發(fā)票有合法的，也有非法的，有財政的、財務的，也有自制印刷的，現(xiàn)行市場虛開發(fā)票、虛列支出的現(xiàn)象屢禁不止。譬如全國各地大型商業(yè)機構(gòu)推出的購物卡、代金卡的出現(xiàn)，都是私人企業(yè)主去購買的嗎？實質(zhì)可能包括了許多財政預算單位。
6．領導縱容，濫設“小金庫”
通過多年清理查處的“小金庫”問題，新聞媒體的深度報道分析，往往是單位主要領導指使授意。按照現(xiàn)行的財務管理責任體制，會計是在領導的領導下管理經(jīng)濟的工具。一般的單位會計或出納人員是沒膽量私設“小金庫”的，也沒這個必要。若發(fā)生“小金庫”現(xiàn)象，應該是單位領導指使授意。
二、“小金庫”形成的新特點
1．從實施手段上，收入不入賬逐步轉(zhuǎn)向虛列支出套取資金
近年來，財政部門加大了對黨政機關(guān)、行政事業(yè)單位和國有控股企業(yè)收費票據(jù)的管理，人民群眾從不同層面上對亂收費行為的防范意識不斷增強。用不開票、不入賬的方式將收入存放在賬外的現(xiàn)象減少了，但少數(shù)單位采用重開正式發(fā)票、虛列支出、套取現(xiàn)金等方式擠占或增加成本費用。
2．從資金控制方式上看，由直接方式逐步向間接方式轉(zhuǎn)變
過去一些掌握有收費項目和行政審批權(quán)的部門私設“小金庫”，多依自制收據(jù)加蓋單位內(nèi)部行政公章的票據(jù)為依托，巧立名目收取不合規(guī)不入賬資金，由假的票據(jù)轉(zhuǎn)換為符合規(guī)范的票據(jù)。從形式上符合了，但實質(zhì)列入的開支內(nèi)容終究還是假的，使資金轉(zhuǎn)化為個人存折的方式，可直接掌握控制使用這部分資金。隨著行政收費項目的改革，預算外資金收支兩條線的管理和完善，這些單位往往將部分違規(guī)業(yè)務轉(zhuǎn)移列入自己創(chuàng)辦的下屬投資公司，將創(chuàng)辦的投資公司的運籌做“活”，從而形成了間接控制式“小金庫”。
3．從“小金庫”治理工作在政策規(guī)定上，仍然突出鼓勵自查自糾、鼓勵舉報的特點
對自查發(fā)現(xiàn)的問題從輕從寬處理，對被查出發(fā)現(xiàn)的“小金庫”，除依法進行財務、稅務等相關(guān)處理外，還要對責任單位和責任人員依法進行行政處罰，并依紀依法追究責任；對專項治理工作中走過場的部門和單位，主管部門和專項治理機構(gòu)要及時掌握有關(guān)情況，給與通報批評并責令整改，對問題嚴重的要追究主要責任人的責任。
三、治理“小金庫”的措施建議
1．加強防治“小金庫”知識的思想教育，從觀念上杜絕“小金庫”的滋生
充分利用報紙、廣播電臺、電視、專題講座、典型案例和警示教育等多種形式開展財經(jīng)法紀宣傳教育。增強全局觀念和政策紀律觀念，要教育各級領導干部從黨和國家的根本利益出發(fā)，自覺從自身做起，清正廉潔。要采取多種形式進行財經(jīng)法紀教育，在思想上牢固樹立正確的人生觀、價值觀和權(quán)力觀，筑牢拒腐防變的防線。
2．完善制度、強化源頭管理
制度是游戲規(guī)則有效進行的依據(jù)，制度不健全為私設“小金庫”開了方便之門。故“小金庫”治理必須做到制度先行，從管理的薄弱環(huán)節(jié)和制度漏項入手，有針對性地建立健全規(guī)章制度，實行標本兼治，強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強財務制度的科學性、實效性、合理性和執(zhí)行性。對現(xiàn)行規(guī)定中不健全、不科學、不符合實際的地方，通過制度完善及時堵塞管理漏洞。各項經(jīng)費的安排、使用都置于各級組織的監(jiān)督之下，陽光用財，從源頭上鏟除滋生“小金庫”的土壤。
3．強化監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和制止各類形式的“小金庫”
通過強化內(nèi)部約束機制，狠抓制度的落實和完善基礎管理工作，把監(jiān)督關(guān)口前移，在制度上保障單位負責人不犯錯誤或少犯錯誤，加快全面預算管理和制度創(chuàng)新，積極推進會計委派制，增強預算編制的完善性，規(guī)定所有預算收入和支出納入預算，增強預算執(zhí)行的規(guī)范性，強化預算的收支配比原則。未經(jīng)法定程序批準，經(jīng)營單位不得隨意調(diào)整變更。
4．建立防治“小金庫”的誠信評價體系和責任追究制度
黨政機關(guān)、行政事業(yè)單位和國有企業(yè)，建立“小金庫”是一種缺乏誠信和道德的行為，影響十分惡劣，發(fā)現(xiàn)“小金庫”不能一收了之，要明確單位“一把手”是“小金庫”問題的第一責任人，一旦發(fā)現(xiàn)“小金庫”，除了應對當事人進行經(jīng)濟處罰外，還必須對主要領導和分管領導實行責任追究。對“小金庫”查處不姑息、不手軟，從而達到威懾犯罪、徹底根除的目的。同時，將“小金庫”誠信建設同單位的經(jīng)濟目標、評先爭優(yōu)和績效考核同步檢查、同步落實、同步考核。
