中國養(yǎng)老保險制度經(jīng)過近30年的發(fā)展和完善，對保障離退休人員基本生活、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，隨著改革深化和經(jīng)濟社會發(fā)展，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、社會保障體系不健全、就業(yè)壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現(xiàn)出來。伴隨市場化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化程度的提高，養(yǎng)老保障的任務(wù)越來越重，社會化服務(wù)的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進一步完善養(yǎng)老保障制度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰(zhàn)。筆者擬從中國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀、存在問題入手，分析研究其發(fā)展趨勢，并提出相應(yīng)的建議。
一、現(xiàn)狀分析
一是養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，包括國家機關(guān)、企事業(yè)單位和部分城鎮(zhèn)、集體企業(yè)或職工中的固定工，小集體企業(yè)、私營、三資企業(yè)職工及個體戶業(yè)主都沒有納入保障范圍。
二是養(yǎng)老基金來源渠道分兩個部分：國家機關(guān)、事業(yè)單位基金來源于國家財政撥款，企業(yè)職工的養(yǎng)老費用來源于企業(yè)生產(chǎn)性收益，并在企業(yè)營業(yè)外列支。其實質(zhì)都是來自國家預(yù)算。
三是現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式。實行代際之間的收入再分配政策，工作的人供養(yǎng)已退休人員?；鸬幕I資保持收支平衡的原則，不留積累，易于管理。
四是以單位為“單位”封閉運行。每個單位只對本單位的退休者負責(zé)，表現(xiàn)出顯著的單位化特征。
五是管理制度分立的非統(tǒng)一的制度安排。國家機關(guān)與企業(yè)職工兩個系統(tǒng)并行，分割管理、分割實施，離休、退休制度并行。
二、存在的主要問題
1．社會養(yǎng)老保險制度層次缺失，社會保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，阻礙勞動力自由流動
我國養(yǎng)老金制度模式從1993年提出實施多層次養(yǎng)老保險模式。但作為養(yǎng)老保險體系重要組成部分的企業(yè)年金養(yǎng)老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮(zhèn)職工依然僅有基本養(yǎng)老保險。而且，我國政策規(guī)定，企業(yè)只有加入了基本養(yǎng)老保障之后，才允許按政策規(guī)定設(shè)立企業(yè)年金。所以，只有少部分經(jīng)濟效益較好的能源、金融和通訊的企業(yè)設(shè)立企業(yè)年金，而經(jīng)濟效益差的企業(yè)一般只有基本養(yǎng)老金保障，形成企業(yè)年金缺位。在目前較低統(tǒng)籌層次的社會養(yǎng)老保險制度下，勞動者跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)一般只能轉(zhuǎn)移個人賬戶積累資金，社會統(tǒng)籌部分則被留在轉(zhuǎn)出地。這不僅對異地就業(yè)人員的社會保險待遇不公平，還造成經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的外來務(wù)工人員不愿參保和集中退?，F(xiàn)象。另外，也存在著轉(zhuǎn)移手續(xù)環(huán)節(jié)多、個案辦理費用高的問題。總的來看，目前政策尚不能從根本上解決跨統(tǒng)籌地區(qū)的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。只有實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，才能從根本上解決社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。
2．養(yǎng)老保險覆蓋面小，養(yǎng)老保險基金“所有者缺位”
與養(yǎng)老保險在大多數(shù)國家的發(fā)展歷程相類似，中國的養(yǎng)老保險也呈現(xiàn)先城鎮(zhèn)后農(nóng)村、先城鎮(zhèn)正式單位職工（職業(yè)人群）后各類靈活就業(yè)人員的推進趨勢。目前，養(yǎng)老保險主要是在城鎮(zhèn)，覆蓋2億企業(yè)職工和離退休人員，占人口半數(shù)以上的廣大農(nóng)民沒有被納入養(yǎng)老保險。即使在城鎮(zhèn)，一部分困難集體企業(yè)和多數(shù)非公經(jīng)濟、個體靈活就業(yè)人員仍游離于養(yǎng)老保險之外，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險尚待改革。城鄉(xiāng)無收入老年居民老年保障缺乏制度安排。盡管中國明確了統(tǒng)賬結(jié)合部分積累的制度模式，但由于未支付改革成本，導(dǎo)致統(tǒng)籌基金挪用個人賬戶，職工個人的繳費沒有實際積累下來，不利于應(yīng)對人口老齡化和可持續(xù)發(fā)展。
當前，我國個人賬戶中的養(yǎng)老基金實質(zhì)上是繳費人的資本或勞動收入的一部分，所以，從產(chǎn)權(quán)明晰這一原則出發(fā)，理應(yīng)成立一個代表繳費人利益的組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情況卻是由政府代管，政府成為養(yǎng)老基金的托管人。我國目前的基本養(yǎng)老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權(quán)懸空”的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，發(fā)生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。
3．農(nóng)村養(yǎng)老保險制度亟待健全
由于歷史的原因，我國城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平、收入水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等諸多方面存在較大差異，所以，在我國城市和農(nóng)村之間形成了不同的養(yǎng)老保障制度。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農(nóng)村社會保障的主體內(nèi)容，作為現(xiàn)代社會保障核心的社會保險制度在我國農(nóng)村才剛剛開始發(fā)展，保障制度亟待健全。
三、發(fā)展趨勢
1．全面推進多層次養(yǎng)老制度體系建設(shè)
建立多層次養(yǎng)老制度制度體系，全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養(yǎng)老、企業(yè)年金、商業(yè)壽險、家庭保障等多層次養(yǎng)老保障制度模式。
一是加大基本養(yǎng)老保險的執(zhí)行力度。由政府、企業(yè)和個人三方供款的模式，即企業(yè)和個人為主，政府提供補貼，實行現(xiàn)收現(xiàn)付籌資方式。通過提高企業(yè)和個人的參保意識、加大執(zhí)法力度等措施，不斷提高參保率。由國家行政部門管理，執(zhí)行保障和再分配功能。推行激勵機制，對于多繳費者可以多領(lǐng)取相應(yīng)的養(yǎng)老金。
二是鼓勵企業(yè)為員工建立企業(yè)年金保障。由政府提供優(yōu)惠政策，實行勞動權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，由企業(yè)為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方式。對象為企業(yè)職工，執(zhí)行保障和儲蓄功能。實行激勵機制，保證繳費者退休后有更高的生活水平和更為充分的保障。
三是積極發(fā)展商業(yè)壽險保障。采用自愿性，由政府提供政策，個人具有經(jīng)濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。對象為高收入人群，是在具有了基礎(chǔ)保障之上的更高層次的保障，執(zhí)行保障和儲蓄功能。政府可視經(jīng)濟發(fā)展需要，給予政策扶持。
四是傳承家庭養(yǎng)老保障。家庭成員對老人的贍養(yǎng)是互惠互利關(guān)系的體現(xiàn)。年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創(chuàng)造了道德基礎(chǔ)，這種供養(yǎng)與反哺的循環(huán)使家庭養(yǎng)老能夠延續(xù)。
2．擴大非繳費型和基本養(yǎng)老覆蓋范圍
目前，擴大覆蓋范圍的政策是出于制度內(nèi)的資金不平衡的需求，缺少統(tǒng)籌機制。這種以擴大覆蓋面為手段來緩解養(yǎng)老保險基金壓力的政策背景，使非國有企業(yè)的繳費將被用作于退休人員較多的國有企業(yè)，實質(zhì)上是現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)的收入轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期。而與此同時，國家又沒有對非國有企業(yè)及其繳費相對應(yīng)的養(yǎng)老金承諾作出制度化的、具有法律效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。
更重要的是，規(guī)定中有一些不合理之處，例如個體戶和自由職業(yè)者本來是個人全部繳納的，但是進入社會統(tǒng)籌部分其所有權(quán)則不再屬于他們自己的了，如果他們中途出現(xiàn)意外，繼承人只能繼承記入個人賬戶的那部分，很難吸引他們?nèi)氡?，這種規(guī)定不被理解。這是非國有經(jīng)濟不愿意參加目前的養(yǎng)老金計劃的背景原因，也是擴大覆蓋面工作難以推進的原因。
3．建立不同形式的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障模式
我國的社會養(yǎng)老保障制度體系由非繳費普惠性養(yǎng)老模式、繳費性基本養(yǎng)老保險模式、企業(yè)年金及個人壽險儲蓄性養(yǎng)老模式和家庭養(yǎng)老等多層次構(gòu)成。其中繳費性基本養(yǎng)老保險和商業(yè)壽險產(chǎn)品的目標主要是城鎮(zhèn)從業(yè)人員，是養(yǎng)老保障是發(fā)展的主體。企業(yè)和個人壽險儲蓄安排的養(yǎng)老保障將成為城鎮(zhèn)退休人員晚年生活的補充性質(zhì)資金來源，也是提高退休生活質(zhì)量的重要保障。非繳費普惠性養(yǎng)老保障目標是貧困老人，利于消除貧困，在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)是主體。同時，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老均是有效的養(yǎng)老模式，在有條件的地方亦可發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老。
