一、引言
經(jīng)濟責任審計經(jīng)過二十多年的發(fā)展，本身在理論與實踐上也取得了長足的進步。進步的內(nèi)因為審計特別是經(jīng)濟責任審計自身在理論與實踐上的不斷突破、發(fā)展和完善，外因為經(jīng)濟社會的發(fā)展及審計環(huán)境的不斷變化要求經(jīng)濟責任審計在目標、內(nèi)容和程序等方面進行不斷地自我修正和完善。隨著社會民主意識的增強，社會公眾要求透明了解及監(jiān)督領(lǐng)導干部的履責情況和公共部門運行的效率與效果的呼聲越來越高，這對我國的經(jīng)濟責任審計提出了更高的要求。從我國過去開展經(jīng)濟責任審計的成效來看，在實際工作中存在著幾方面的不足：一是對政府主要領(lǐng)導干部開展經(jīng)濟責任審計多，而對黨委主要領(lǐng)導干部開展經(jīng)濟責任審計少，同步審計更少，“板子總打在政府主要領(lǐng)導干部的頭上”，使經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的“公平性”受到質(zhì)疑；二是單方面審計的經(jīng)濟責任難以真正落實，在當前的行政體制中，地方各級黨委領(lǐng)導干部是黨在當?shù)貓?zhí)政團隊的帶頭人，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展重大決策承擔最終決策人的責任，只審計政府主要領(lǐng)導干部而不審計黨委主要領(lǐng)導干部會導致很多問題的責任難以落實?；诖?，從2007年開始，我國部分省市就已經(jīng)開始了黨委和政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任同步審計的試點工作（本文所探討的經(jīng)濟責任同步審計專指“地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任同步審計”），同步審計工作在客觀、準確的界定經(jīng)濟責任，全面考察領(lǐng)導干部履責情況等方面的優(yōu)勢已經(jīng)凸顯出來。如何順利高效地開展同步審計，充分發(fā)揮政府審計的公共監(jiān)督機制作用，將是政府審計機構(gòu)面臨的一個重要課題。本文就黨委和政府主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任同步審計中的責任界定進行探討，以資借鑒。
二、經(jīng)濟責任同步審計的意義
雖然同步審計在我國剛剛起步，其優(yōu)越性已經(jīng)在審計實踐中逐步體現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在：第一，有利于經(jīng)濟責任的真正落實。對于某一經(jīng)濟事項而言，需要黨委和政府領(lǐng)導干部共同分擔經(jīng)濟責任，如果僅僅實施單方面的經(jīng)濟責任審計，就可能出現(xiàn)“板子打錯人”或者“該挨板子的人沒挨板子”的情況。另外，過去的經(jīng)濟責任審計在違紀問題上很少追究個人責任，許多違紀行為都是“集體決定”的，“責任由集體負責，實際是無人負責，集體研究決定成為許多單位集體違紀的借口”，有的私分國有資產(chǎn)的行為都是集體性的，導致許多違紀單位對審計署的點名、曝光有恃無恐。因此只有對黨委和政府主要領(lǐng)導人實施經(jīng)濟責任“同步”審計，讓可能承擔主要經(jīng)濟責任的領(lǐng)導干部同步接受問責，才能全面、客觀、公允地評價其應負擔的責任，將問責的板子真正打到具體的領(lǐng)導干部個人身上，使主要領(lǐng)導干部無法以“集體討論決定”的借口來為自己開脫。第二，實施同步審計有利于審計資源的節(jié)約。由于經(jīng)濟責任審計對審計人員的素質(zhì)要求相對較高，僅僅掌握專業(yè)的審計相關(guān)知識根本無法勝任經(jīng)濟責任審計工作，還必須通曉經(jīng)濟學、管理學、環(huán)境學、工程學、法學及計算機等方面的知識，同時還需要通曉黨委與政府機關(guān)的運作流程及可能存在的漏洞等等，這就使得能夠真正勝任此項工作的審計人員非常緊缺，而實行政府機構(gòu)改革后，審計機關(guān)所能擁有的在編人員都是有限的，無法通過大規(guī)模引進審計人員來解決人手不足的問題。在同步審計中，由于對黨委和政府主要領(lǐng)導干部審計的經(jīng)濟事項大多都是重合或者交叉的，通過審計某一個事項的來龍去脈就可以達到同時審計多位領(lǐng)導干部的目的，節(jié)約了審計資源。在具體的審計實踐中，通過采取“一審多人”的辦法，對黨委和政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計同時立項、同時審計、同時評價、同一報告，一次審計就同時反映多個黨政主要領(lǐng)導干部的共同責任和各自責任，節(jié)約了審計資源。第三，同步審計有利于經(jīng)濟事項的相互印證，使得審計結(jié)論能夠更加公允和客觀。在同步審計中，能夠收集到更多可用的證據(jù)，相關(guān)聯(lián)的證據(jù)之間能夠相互印證，有利于弄清經(jīng)濟事項真實的來龍去脈，從而使經(jīng)濟責任的界定落到實處，增強審計結(jié)果的真實性、客觀性和有效性。
三、同步審計中經(jīng)濟責任的界定
（一）經(jīng)濟責任界定的理論依據(jù)
對于經(jīng)濟責任的界定和解釋，是經(jīng)濟責任理論研究的起點。陳波（2005）認為“經(jīng)濟責任，其更為準確的表述應該是‘受托經(jīng)濟責任’，即由于受托管理他人資產(chǎn)而承擔的相對于委托人的責任”。秦榮生（2004）認為“現(xiàn)代政府審計不但因公共受托經(jīng)濟責任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而且因公共受托經(jīng)濟責任的發(fā)展而發(fā)展。”而關(guān)于什么是公共受托經(jīng)濟責任，最高審計機關(guān)亞洲組織第三屆大會發(fā)表的《關(guān)于公共受托經(jīng)濟責任指導方針》的東京宣言中，給其賦予如下定義：“公共受托經(jīng)濟責任，是指受托經(jīng)營公共財產(chǎn)的機構(gòu)或人員有責任匯報對這些財產(chǎn)的經(jīng)營管理情況，并負有財政管理和計劃項目方面的責任”。根據(jù)公共受托經(jīng)濟責任的觀點，受托管理公共資源的機構(gòu)或人員，由于其資源或資金主要由國家或地方提供，由此便產(chǎn)生了與這些提供資源或資金有關(guān)方面的受托經(jīng)濟責任關(guān)系。
在我國，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導干部承擔的經(jīng)濟責任在本質(zhì)上也體現(xiàn)為公共受托經(jīng)濟責任，即政府官員應按照法律規(guī)定取得公共資源，合法并經(jīng)濟有效地使用公共資源，從而最大限度地提高公共福利。由于公共資源主要來自于征稅，“受托經(jīng)濟責任”又常常被通俗化地理解為政府對納稅人所承擔的責任（陳波，2005）。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，人民是國家的主人，這是由我國社會主義制度的性質(zhì)所決定的，地方各級黨委和政府，本質(zhì)上是接受代表人民的人民代表大會的委托，對公共資源行使管理和支配的權(quán)利。這時，地方各級人民代表大會和其同級人民政府便發(fā)生了公共資源的委托和受托關(guān)系，各級黨委和政府在接受委托后，就負有公共受托經(jīng)濟責任，各級黨委和政府是否切實地履行了公共受托經(jīng)濟責任，就必須由政府審計機關(guān)通過審計公正地對其履行公共受托經(jīng)濟責任作出評價，進而確定或解除其所負的受托經(jīng)濟責任。
將經(jīng)濟責任界定為“受托經(jīng)濟責任”對經(jīng)濟責任審計的指導意義在于：第一，奠定了經(jīng)濟責任審計的理論基礎(chǔ)，即公共受托經(jīng)濟責任乃是經(jīng)濟責任審計的出發(fā)點和歸宿點，經(jīng)濟責任審計的直接目的就是評價黨政主要領(lǐng)導干部任期內(nèi)對其受托經(jīng)濟責任的履行情況，而最終目的就是要監(jiān)督和促進黨政主要領(lǐng)導干部更好地履行受托經(jīng)濟責任。第二，為經(jīng)濟責任審計實務中確定經(jīng)濟責任的內(nèi)容和范圍提供了理論依據(jù)，即確立經(jīng)濟責任審計內(nèi)容和范圍的基本原則是“以權(quán)定責、以責定評”。經(jīng)濟責任審計應充分關(guān)注黨政主要領(lǐng)導人的公共經(jīng)濟受托責任，而對經(jīng)濟責任以外的其他責任不作評價，既全面關(guān)注受托經(jīng)濟責任，又不盲目擴大范圍。審計機關(guān)畢竟不是紀委和組織部，這在一定程度上也規(guī)避了經(jīng)濟責任審計風險。
（二）同步審計中各自經(jīng)濟責任的界定
經(jīng)濟責任的界定應遵循“以權(quán)定責，以責定評”的原則，即采取“誰決策誰負責”、“誰分管誰負責”的思路，權(quán)力在哪里，責任就在哪里。但是在我國當前的行政體制中，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導干部在工作職能上并不完全獨立，是既有分工又有合作的關(guān)系，既有共同承擔的經(jīng)濟責任也有各自承擔的經(jīng)濟責任，要明確界定黨委和政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任有較大的難度。因此，一方面需要根據(jù)我國行政體制中相關(guān)的法律法規(guī)賦予黨委和政府主要領(lǐng)導干部各自的權(quán)力和職責來進行界定，另一方面更要依據(jù)各地黨委和政府開展工作的實際情況來界定。根據(jù)我國目前的實際情況，可以對黨委和政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任進行如下對比：
1.黨委和政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任的區(qū)別
黨委主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任主要體現(xiàn)在重大經(jīng)濟事項決策的制定和執(zhí)行上，其經(jīng)濟責任界定的重心在于與其經(jīng)濟決策權(quán)相匹配的經(jīng)濟責任；政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任主要體現(xiàn)在全部政府性資金的運動上，其經(jīng)濟責任界定的重心在于與其經(jīng)濟政策執(zhí)行權(quán)相匹配的經(jīng)濟責任。因此對黨委主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的考量主要包含出臺的經(jīng)濟措施是否符合法律法規(guī)及國家的方針政策，本地區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展是否符合科學發(fā)展觀的要求，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定是否務實和具有開拓性，已經(jīng)作出的經(jīng)濟事項的決策過程、執(zhí)行過程及取得效果的情況等；對政府主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的考量則包括貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟法律法規(guī)、黨和國家關(guān)于經(jīng)濟工作的重大方針政策及決策部署和地方黨委制定的政策措施情況，對重要經(jīng)濟指標完成情況，政府債務管理情況，對提高民生的具體措施等。
2.黨委和政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任的聯(lián)系
在實際工作中，黨委和政府主要領(lǐng)導干部的工作和職能并不是完全獨立的，經(jīng)常互有交叉，互有合作，在經(jīng)濟責任上也有千絲萬縷的聯(lián)系：第一，所有黨委和政府的主要領(lǐng)導干部都必須為本地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展負責，都要對重大經(jīng)濟決策和重大經(jīng)濟事項的程序和效果負責；第二，所有主要領(lǐng)導干部都必須對貫徹執(zhí)行國家重要經(jīng)濟政策的情況負責，在界定各自經(jīng)濟責任的標準上有共同之處；第三，所有主要領(lǐng)導干部都必須對所轄工作范圍內(nèi)的財務收支、財政收支及重要經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益型負責；第四，所有主要領(lǐng)導干部都必須對各自遵守廉政規(guī)定的情況負責。
3.具體事項中黨委和政府主要領(lǐng)導人經(jīng)濟責任的界定
如前所述，從職能上來說，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任各有所不同，可以按照“以權(quán)定責”的原則來界定。但在實際工作中，各領(lǐng)導干部的職能往往是交叉的，政府主要負責人同時擔任黨委的副書記，協(xié)助黨委決策，政府的一至兩位負責人擔任黨委常委，參與黨委的決策，而黨委主要領(lǐng)導干部也往往參與到具體的決策執(zhí)行中，因此在界定經(jīng)濟責任時應以每個人具體應履行和實際履行的職責為準，并區(qū)分直接責任、主管責任、領(lǐng)導責任。例如某事項屬于某領(lǐng)導干部直接決策或?qū)徟?，由該領(lǐng)導承擔直接責任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟規(guī)律事項由領(lǐng)導班子集體決策，且大多數(shù)班子成員一致同意，由領(lǐng)導班子的負責人承擔主管責任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟規(guī)律事項雖然經(jīng)過了領(lǐng)導班子集體討論，但在大多數(shù)班子成員反對的情況下，由領(lǐng)導班子負責人最后拍板決定的，該負責人作為主管人員承擔直接責任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟規(guī)律事項未提交班子集體研究，由某領(lǐng)導干部擅自決定的，該領(lǐng)導干部承擔直接責任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟規(guī)律事項是由于某領(lǐng)導干部疏于管理造成，該領(lǐng)導干部并不知情，則該領(lǐng)導干部承擔主管責任；某領(lǐng)導干部在廉潔自律方面出現(xiàn)了不合法事項，則由該領(lǐng)導干部承擔直接責任；在某領(lǐng)導干部工作所轄范圍內(nèi)出現(xiàn)了違規(guī)或違背經(jīng)濟規(guī)律事項，但又不屬于歸入直接責任和領(lǐng)導責任的事項，則該領(lǐng)導干部承擔領(lǐng)導責任。
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