地方政府是國家各種公共資源的最終配置者和最終管理者，其績效的優(yōu)劣直接關(guān)系到這些公共資源的經(jīng)濟性、利用效率、使用效果及其他效益，影響地方政府的威信和形象。探討地方政府績效審計有助于推進地方政府績效向更優(yōu)的方向發(fā)展。
一、英國最佳價值審計
（一）概念
“最佳價值”（Best Value）觀念是英國工黨在1997年大選宣言中首次提出的，其動機是為了以確保地方政府的服務(wù)質(zhì)量且費用合理的手段來取代強制性競標機制（Compulsory Competitive Tendering或CCT）。最佳價值思想不斷演變和豐富，其觀念包括：1.持續(xù)優(yōu)化服務(wù)職能；2.經(jīng)濟性、效率性和效果性的應(yīng)用；3.運用該審計機制以確保服務(wù)質(zhì)量及成本合理等。英國“最佳價值審計”就是以這些觀念為基礎(chǔ)，依據(jù)如下介紹的“最佳價值審計”評估指標體系，評估英國地方政府的所有職能，并對所有服務(wù)的績效進行滾動式審計的一種現(xiàn)代審計模式。它不是一種產(chǎn)物，而是推動地方政府服務(wù)態(tài)度、文化和管理模式不斷變革和進步的過程。最佳價值審計要求地方政府不斷回顧他們對工作的執(zhí)行情況，及時優(yōu)化執(zhí)行方式，改進存在的不足，確保政府服務(wù)廉潔性、規(guī)律性、效益性、效率性和經(jīng)濟性，保證質(zhì)量和成本。
（二）“最佳價值審計”評估指標體系
英國通過中央政府和審計委員會的密切合作，建立了“最佳價值審計”評估指標（Best Value Performance Indicators或BVPIs）體系，用來評估地方政府的業(yè)績本身，反映中央政府極其關(guān)注地方政府為社會所提供各種公共服務(wù)。目前已公布的最新、最完整的版本是2005／2006版，共有173個指標，分為兩部分，每部分具體包含內(nèi)容如圖1所示。
英國中央政府制定了該評估指標體系后，每年由中央審計署以該指標為依據(jù)，評估各級地方政府的服務(wù)，依據(jù)評估結(jié)果明確需要改善的服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，每隔5年，對所有服務(wù)領(lǐng)域進行全面回顧。評估合格者將獲得中央政府正常的財政撥款，反之中央政府則予以干涉，如此循環(huán)下去。該評估指標體系實施以后給地方政府及其績效帶來了什么樣的效果呢？
（三）最佳價值審計的實施效果
1.正面影響
（1）促進新公共管理有效實施。在英國地方政府推行新公共管理的過程中，最佳價值審計高度關(guān)注地方政府績效和責(zé)任，激勵和支持地方政府內(nèi)部的改革創(chuàng)新意識、效率意識，綜合利用多種技術(shù)方法有效地識別地方政府管理的薄弱環(huán)節(jié)并提出改善管理的方法，給地方政府機構(gòu)作出了合理的安排并判斷這種管理流程運作是否能實現(xiàn)他們的目標，這些都有效地推進了新公共管理的實施。
（2）促進了地方政府績效審計體制的規(guī)范化發(fā)展。最佳價值審計在英國于2003年以法律的形式寫進了蘇格蘭地方政府法案，使地方政府績效審計做到有法可依。
（3）促進英國“審計社會”（Audit Society）的形成。最佳價值審計控制著地方政府許多日常事務(wù)，影響到地方政府的各個部分并且成為地方政府活動的主要參照點，這種控制和影響確定了其審計地位的重要性，從而形成“審計社會”。審計社會使最佳價值審計滲透到地方政府管理者的日常生活中，潛移默化地使英國地方政府管理者改善和提高績效。
（4）促進了英國地方政府文化持續(xù)改革。最佳價值審計體現(xiàn)了英國地方政府在績效管理中借鑒了一些全面質(zhì)量管理（Total Quality Management或TQM）的思想。例如倡導(dǎo)績效管理需要進行大規(guī)模的文化變革以保證管理質(zhì)量、由于不同層面的適應(yīng)性不同從而地方政府需要時間來產(chǎn)生預(yù)期的改善、英國地方政府有足夠的權(quán)力去調(diào)整改革的步伐等。這些為提高和改善英國地方政府績效管理提供了更為廣闊的思路。
2.負面影響
（1）最佳價值審計納入英國地方政府法律體系可能使審計陷入尷尬境地。某些英國地方政府管理者選擇的政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)看似有條理，但不是真正的管理政府行為；某些地方政府從其核心活動中通過設(shè)立障礙弱化審計過程。這些使最佳價值審計合法化活動不穩(wěn)定，還有可能無法持續(xù)下去。
（2）最佳價值審計可能導(dǎo)致地方政府核心活動（提供公共服務(wù)）的移位。第一，地方政府工作忙于提供信息給最佳價值審計者從而干擾了其正常職能的運行。第二，最佳價值審計需要審計每次審計的過程，這是一個不必要的負擔，而且以最佳價值為核心的審計流程是費時的，與地方政府實際提供的服務(wù)比起來，對這項審計投入太多，直接影響地方政府的服務(wù)效率與效益。第三，最佳價值審計過程容易導(dǎo)致其本位職能被忽視。因為政府部門的費用或服務(wù)能否實現(xiàn)最佳價值目標，這一結(jié)論主要依賴于審計者所作出的判斷。而審計者的判斷具有一定的主觀性，這就使得政府部門更加看重審計員對政府績效的評判標準，從而忽視地方民眾的實際需求。
（3）作為中央政府決策的主要依據(jù)，最佳價值審計結(jié)果存在較大的風(fēng)險性。中央政府主要依據(jù)最佳價值審計結(jié)果來判斷是否改善地方政府績效。由于最佳價值審計在實際執(zhí)行過程中操作難度大，難以被證實是否按最佳價值的指導(dǎo)來采取實際行動獲得最終結(jié)果，一旦其出現(xiàn)偏差，必將嚴重影響到中央政府的決策。
二、對我國地方政府績效審計的啟示
黨的十七屆四中全會指出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明。凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會公開，接受群眾監(jiān)督。完善黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計，加強對財政資金和重大投資項目審計，完善政府重大投資項目公示制和責(zé)任追究制。不難看出隨著社會主義制度的逐步完善，我國地方政府正朝著更加高效、節(jié)約型、服務(wù)型的方向發(fā)展。英國最佳價值審計機制對促進我國地方政府績效審計的變革有著重要的啟示作用：
（一）正面影響對中國的啟示
1.發(fā)揮審計對提高地方政府創(chuàng)新意識的促進作用。借助地方政府績效審計，結(jié)合我國地方實際情況，推進有助于地方政府改革創(chuàng)新意識、效率意識提升的機制方法，保證可持續(xù)發(fā)展，使其成為具有中國特色的新公共管理，達到提高地方政府績效的目標。
2.完善地方政府績效審計規(guī)范化和科學(xué)性。我國地方審計機關(guān)隸屬上一級審計機關(guān)同時又歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，并以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，即政府支配人民的公共財產(chǎn)并審計自己，這種行政型審計機制，容易在內(nèi)部出現(xiàn)問題時成為一種虛設(shè)機構(gòu)。因此在我國可以借鑒英國經(jīng)驗，嘗試建立地方政府績效指標體系和地方政府績效審計機制，對地方政府績效進行細化和量化，以規(guī)范地方政府經(jīng)濟行為。
3.逐步形成“審計社會”。加強輿論和媒體監(jiān)督，并注意接納公眾意見；公示審計結(jié)果，增加行政透明度；加大政府績效審計宣傳力度，讓政府績效審計走入社會，走入公眾；成立專家組或科研愛好小組，充分挖掘發(fā)散性思維，為政府績效審計出謀獻策；允許民間審計進入政府績效審計領(lǐng)域，加強審計結(jié)果的公證性。
4.對地方政府績效審計進行全面質(zhì)量管理并進行持續(xù)的文化改革。如中國人重視權(quán)威、聽從上級勝過重視法律規(guī)章，這些傳統(tǒng)的文化需要進行持續(xù)改革，真正實現(xiàn)下級對上級、外部對內(nèi)部、人民對政府的權(quán)力制約。對地方政府審計進行全面質(zhì)量管理，加強審計質(zhì)量控制，將地方政府審計的重點放在具有決策權(quán)和資源分配權(quán)的部門，可把績效審計與財務(wù)審計等結(jié)合起來，并逐步提高績效審計的權(quán)重。行政管理體制上可通過在審計機關(guān)內(nèi)部設(shè)立審計質(zhì)量管理委員會等方法，建立職業(yè)化管理制度來強化政府審計質(zhì)量管理。
