隨著我國改革開放的日益深入和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了很大變化，所有制結(jié)構(gòu)日益多元化，納稅人的數(shù)量大幅增加，經(jīng)濟(jì)主體之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益復(fù)雜，跨地域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益頻繁，加大了對(duì)稅收征管的難度。在稅收征管中僅僅依靠稅務(wù)機(jī)關(guān)的力量顯然不夠，因此，通過多方協(xié)作的綜合治稅模式就在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。通過多年的實(shí)踐，全社會(huì)綜合治稅工作取得了一些成效，綜合治稅的能力得到了一定的提升。但縱觀整個(gè)社會(huì)綜合治稅工作，還存在不少瓶頸有待解決。
1 我國實(shí)踐社會(huì)綜合治稅存在的主要瓶頸
1.1 社會(huì)綜合治稅存在制度性障礙
社會(huì)綜合治稅的法律基本依據(jù)是《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》，但這些法律的規(guī)定，一方面只是具備了實(shí)體性和原則性，國家對(duì)社會(huì)綜合治稅所涉及的稅收行政協(xié)助、社會(huì)協(xié)助及行政委托僅有原則性規(guī)定，沒有程序性的規(guī)定，也沒有明確的操作流程和操作要求，對(duì)相關(guān)單位和部門違反規(guī)定應(yīng)承受何種處理和處罰也無明確規(guī)定。另一方面，協(xié)助的范圍狹窄，如《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定的是“各級(jí)政府”，《中華人民共和國稅收征收管理法》規(guī)定的是“各有關(guān)部門和單位”，上述的范圍限制在政府、相關(guān)部門及單位，而將民間組織、非營(yíng)利組織等第三方部門排除在外，使這些主體在參與社會(huì)綜合治稅時(shí)缺乏法律依據(jù)。
目前，部分省市通過制定的相應(yīng)地方稅收保障辦法來指導(dǎo)本地社會(huì)綜合治稅工作的開展，但這些地方政府的文件，法律層次低，權(quán)威性較差；此外對(duì)行業(yè)協(xié)作、納稅人及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)不可能通過政府行為強(qiáng)制規(guī)定，這就造成全方位、寬領(lǐng)域的社會(huì)綜合治稅機(jī)制難以有效落實(shí)。
同時(shí)，由于國家沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地的稅務(wù)部門出于加強(qiáng)稅收征管的要求，就某方面的稅收征管采取一定的征管措施，造成各地區(qū)社會(huì)綜合治稅規(guī)定各有差異，但由于各地區(qū)實(shí)行社會(huì)綜合治稅效果不同，引起各地區(qū)稅收流失的程度不同，必然造成不同地區(qū)之間稅收負(fù)擔(dān)的差異，可能會(huì)導(dǎo)致資本向社會(huì)綜合治稅效果較差或根本沒有實(shí)施社會(huì)綜合治稅的地區(qū)轉(zhuǎn)移。
1.2 社會(huì)綜合治稅手段比較落后
首先，信息的交換基本上是停留于手工狀態(tài)，主要依賴于人工交換。交換的內(nèi)容基本上是地稅部門根據(jù)工作的需要提出數(shù)據(jù)請(qǐng)求，相關(guān)單位根據(jù)數(shù)據(jù)請(qǐng)求提供給地稅部門，數(shù)據(jù)的質(zhì)量缺乏保證，從而造成稅務(wù)部門獲取信息后根本無法去分析使用。其次，傳遞的方式?jīng)]有制度化和規(guī)范化，地稅部門之間，稅務(wù)部門與其它相關(guān)部門之間的信息還未完全實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，信息傳遞方式以人工為主，其及時(shí)性和完整性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)綜合治稅的要求。社會(huì)綜合治稅的各個(gè)部門基本都有內(nèi)部的信息管理系統(tǒng)，但一方面缺乏統(tǒng)一的管理交換平臺(tái)，另一方面各部門之間信息系統(tǒng)存在著機(jī)構(gòu)不對(duì)稱、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、系統(tǒng)不兼容的問題，相對(duì)社會(huì)綜合治稅而言，這都是“信息孤島”，造成信息使用效果差、手段傳遞落后、交換不到位、整合難度大的問題。
1.3 社會(huì)綜合治稅的部門協(xié)作不緊密
首先，相關(guān)部門大多缺乏主動(dòng)行政協(xié)助意識(shí)，行政協(xié)助以被動(dòng)協(xié)助方式為主，往往是地稅部門需要就某事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)作時(shí)，地稅領(lǐng)導(dǎo)才與相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，取得相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，雙方統(tǒng)一擬定一個(gè)操作要求，再由各部門的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人一起召開聯(lián)席會(huì)議，形成會(huì)議紀(jì)要，這造成了大量的時(shí)間、人力和物力的浪費(fèi)。其次，在雙方形成協(xié)作意向后，在具體操作時(shí)，也是困難重重，在稅務(wù)部門需要調(diào)查相關(guān)涉稅情況，獲取涉稅信息時(shí)，有關(guān)單位或部門或以商業(yè)秘密、或以數(shù)據(jù)難以查詢?yōu)橥修o，或出于部門利益考慮，拒絕協(xié)助調(diào)查或出工不出力，甚至暗中設(shè)置阻力、制造障礙。[1]
1.4 社會(huì)綜合治稅效能發(fā)揮不夠
社會(huì)綜合治稅從縱向?qū)哟慰?，似乎主要是市?jí)部門，市級(jí)科室之間的協(xié)調(diào)，向上看，總局、省局與相關(guān)政府部門之間大多是制度性的規(guī)范，基本上是需要某項(xiàng)工作時(shí)，以聯(lián)合發(fā)文的形式要求一下，缺乏全國性及跨地域的社會(huì)綜合治稅體系。而下屬的轄市（區(qū)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門基本在市級(jí)稅務(wù)部門協(xié)調(diào)好的前提下，按照上級(jí)的要求進(jìn)行操作，不能根據(jù)本地征管工作實(shí)際，積極主動(dòng)的開展社會(huì)綜合治稅工作。從覆蓋的內(nèi)容看，目前，社會(huì)綜合治稅主要是信息的交流，而且集中于戶管信息的交換與傳遞，對(duì)稅源管理影響大、有效的信息取得較少，如公證部門的大件拍賣信息、房管部門的房管信息等社會(huì)綜合治稅的共同治理少，各部門對(duì)行政機(jī)關(guān)之間的相互協(xié)助義務(wù)缺乏認(rèn)識(shí)，政府其他部門對(duì)給予稅務(wù)部門協(xié)助缺乏內(nèi)在動(dòng)力，各部門大多只是應(yīng)付性的工作，社會(huì)綜合治稅的覆蓋范圍明顯不夠。從覆蓋的治稅對(duì)象看，目前，集中于對(duì)“小戶”，對(duì)大型企業(yè)、本地區(qū)的重點(diǎn)稅源的綜合治理明顯不夠。
1.5 社會(huì)綜合治稅缺乏監(jiān)督機(jī)制
對(duì)于任何一項(xiàng)制度而言，沒有完善的監(jiān)督機(jī)制就不能保證該制度有效、全面的實(shí)施。相對(duì)社會(huì)綜合治稅而言，涉及到多部門、多單位的協(xié)作與合作，如果沒嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施，很難調(diào)動(dòng)各個(gè)部門或單位的積極性。從目前實(shí)際工作看，許多單位對(duì)社會(huì)綜合治稅工作只是停留在表面上，應(yīng)付的多，只有當(dāng)涉及到部門利益時(shí)才會(huì)積極投入，而當(dāng)影響到本部門的利益時(shí)往往會(huì)采用不配合，或采用軟抵制的方式。
2 我國實(shí)踐社會(huì)綜合治稅的對(duì)策
2.1 完善社會(huì)綜合治稅的法律制度
社會(huì)綜合治稅體系的最重要的前提是有法律依據(jù)，盡管有《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》作為最基本的法律依據(jù)，但上述法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對(duì)于社會(huì)綜合治稅有關(guān)部門的責(zé)、權(quán)、利沒有明確。為改變目前我國社會(huì)綜合治稅在法律上的“瓶頸”，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，國家應(yīng)制定社會(huì)綜合治稅的具體操作制度和操作規(guī)范，明確社會(huì)綜合治稅涉及各部門與稅務(wù)部門的關(guān)系，統(tǒng)一社會(huì)綜合治稅的實(shí)施條件、流程、爭(zhēng)議處理規(guī)則、程序及協(xié)助費(fèi)用來源，規(guī)定協(xié)助部門不作為的責(zé)任認(rèn)定及處理等，在提高社會(huì)綜合治稅的框架下，稅源監(jiān)控多部門協(xié)作的權(quán)威性和規(guī)范性，便于稅務(wù)部門及協(xié)助部門在操作時(shí)有據(jù)可循、有法可依。制定各有關(guān)部門協(xié)助稅務(wù)部門的行政規(guī)定,就稅收行政協(xié)助的原則、稅務(wù)部門與協(xié)助機(jī)關(guān)的關(guān)系、稅收行政協(xié)助機(jī)關(guān)的選擇、稅收行政協(xié)助的程序、稅收行政協(xié)助的費(fèi)用等進(jìn)行明確，也可通過簽訂必要的行政合同對(duì)社會(huì)綜合治稅協(xié)助部門和單位的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確。[2]
2.2 提高社會(huì)綜合治稅管理主體的信息處理能力
建立周密的信息采集處理體系是社會(huì)綜合治稅的核心內(nèi)容，稅務(wù)部門要根據(jù)單位和行業(yè)的情況，有針對(duì)性地采取措施，創(chuàng)建有效的信息采集形式,通過稅務(wù)部門派員派駐或跟蹤幾個(gè)部門，及時(shí)收集了有關(guān)涉稅信息，通過與有關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)行項(xiàng)目審查審批，在項(xiàng)目實(shí)施的最初環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了信息交換。各部門通過加大信息共享的廣度和深度，及時(shí)全面地提供有效的相關(guān)信息，當(dāng)涉稅信息對(duì)稅源監(jiān)控起到作用時(shí)，稅務(wù)部門應(yīng)及時(shí)將涉稅信息處理情況反饋相關(guān)的部門。
在對(duì)信息處理時(shí)，要采用分類管理的方式，除銀行、司法部門等共性協(xié)作外，可按行業(yè)、納稅人類型分別確定社會(huì)綜合治稅的個(gè)性協(xié)作部門及需要共享的信息，以提高涉稅信息采集處理的效率。如對(duì)從事房產(chǎn)開發(fā)的納稅人，涉及的協(xié)作部門主要包括規(guī)劃部門、立項(xiàng)部門、建設(shè)主管部門、房管登記部門等，需要共享的信息包括房地產(chǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃、審批和登記等信息；對(duì)高新技術(shù)企業(yè)，涉及的協(xié)作部門包括科技局等，需要共享的信息包括高新技術(shù)企業(yè)及產(chǎn)品的認(rèn)定信息。
2.3 增強(qiáng)社會(huì)綜合治稅管理主體的技術(shù)支持
在認(rèn)真研究社會(huì)綜合治稅業(yè)務(wù)需求的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)統(tǒng)一開發(fā)相關(guān)軟件，建立社會(huì)綜合治稅信息處理系統(tǒng)，信息系統(tǒng)要改變目前互不兼容，各自為政的局面。建設(shè)一個(gè)實(shí)現(xiàn)工商、財(cái)政、稅務(wù)、國庫、海關(guān)、商業(yè)銀行、交易等部門的橫向聯(lián)網(wǎng)、先進(jìn)、可靠的部門間信息交換系統(tǒng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了涉稅信息采集的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和連續(xù)性，提高了稅務(wù)部門捕捉信息的水平。同時(shí)，將社會(huì)綜合治稅信息處理系統(tǒng)與現(xiàn)有征管信息系統(tǒng)進(jìn)行銜接與融合，對(duì)信息能自動(dòng)處理、篩選，提高社會(huì)綜合治稅整體效能。
社會(huì)綜合治稅信息處理系統(tǒng)應(yīng)具備數(shù)據(jù)獲取、涉稅數(shù)據(jù)集成、涉稅數(shù)據(jù)模型的形成、社會(huì)綜合治稅的決策分析等功能，將稅務(wù)部門與協(xié)助部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集后，通過系統(tǒng)進(jìn)行比對(duì)與分析，形成有效的涉稅數(shù)據(jù)，并結(jié)合稅源監(jiān)控的要求，形成涉稅數(shù)據(jù)模型，由稅務(wù)部門對(duì)數(shù)據(jù)模型進(jìn)行分析，查找稅源監(jiān)控的漏洞，達(dá)到了全面控制稅源的目的。
2.4 構(gòu)建社會(huì)綜合治稅組織體系
社會(huì)綜合治稅由縱向的社會(huì)綜合治稅的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、橫向的協(xié)助部門支持配合機(jī)制和核心的稅務(wù)部門主管機(jī)制構(gòu)成的，覆蓋全社會(huì)的稅源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系。
2.4.1 建立社會(huì)綜合治稅的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制
為了確保社會(huì)綜合治稅的推行，要建立起一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的核心就是要以各級(jí)地方政府為主導(dǎo)，由各級(jí)政府全面領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)綜合治稅工作，在具體的實(shí)施中，應(yīng)建立以地方一級(jí)政府部門負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)，各協(xié)助部門相關(guān)負(fù)責(zé)人組成社會(huì)綜合治稅領(lǐng)導(dǎo)小組，一方面負(fù)責(zé)本級(jí)社會(huì)綜合治稅的領(lǐng)導(dǎo)、組織、督導(dǎo)、協(xié)調(diào)，另一方面對(duì)下級(jí)社會(huì)綜合治稅的各項(xiàng)工作進(jìn)行指導(dǎo)，通過依托政府行政權(quán)威，在全社會(huì)形成社會(huì)治稅的縱向?qū)蛹?jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。[3]
2.4.2 建立協(xié)助部門的支持配合機(jī)制
各協(xié)助部門對(duì)社會(huì)綜合治稅支持配合程度關(guān)系到社會(huì)綜合治稅的成效，因此，各協(xié)助部門要從思想上認(rèn)識(shí)到對(duì)社會(huì)綜合治稅支持配合的重要意義，在實(shí)際工作中能積極做好各項(xiàng)工作。一是提供好相關(guān)涉稅信息，這是社會(huì)綜合治稅的最基本工作，協(xié)助部門要將所處理事項(xiàng)涉及稅務(wù)信息，及時(shí)向稅務(wù)部門傳遞，以供稅務(wù)部門對(duì)信息進(jìn)行分析，查找稅源監(jiān)控的漏洞。二是協(xié)助稅務(wù)部門抓好稅收征管，對(duì)法律、法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng)依法及時(shí)辦理。三是做好社會(huì)綜合治稅的執(zhí)法支持，各公安、檢察院和法院等部門，隨時(shí)為社會(huì)綜合治稅工作提供司法保障，以維護(hù)社會(huì)綜合治稅在本地區(qū)的執(zhí)法剛性。通過各協(xié)助部門的支持與配合，在全社會(huì)形成社會(huì)綜合治稅的橫向支持配合機(jī)制。
2.4.3 建立稅務(wù)部門的主管機(jī)制
社會(huì)綜合治稅體系中，縱向的政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與協(xié)助部門的橫向支持配合機(jī)制構(gòu)成了社會(huì)綜合治稅的網(wǎng)絡(luò)體系統(tǒng)，而稅務(wù)部門作為社會(huì)綜合治稅的主管，正是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，起著核心的作用。一是要根據(jù)稅源監(jiān)控的特點(diǎn)、要求和重點(diǎn)，制定本地區(qū)社會(huì)綜合治稅的工作規(guī)劃，形成工作方案，在政府的主導(dǎo)向規(guī)劃、組織本地區(qū)社會(huì)綜合治稅的各項(xiàng)工作。二是要隨時(shí)把握稅收征管形勢(shì)的變化，確定不同時(shí)期稅源監(jiān)控的重點(diǎn)，隨時(shí)調(diào)整社會(huì)綜合治稅的內(nèi)容。三是要做好分析與反饋，稅務(wù)部門要對(duì)社會(huì)綜合治稅的工作做好分析、評(píng)估社會(huì)綜合治稅的成效、存在的不足及需要改進(jìn)的方面，對(duì)協(xié)助部門提供的協(xié)助做好反饋。
2.5 規(guī)范社會(huì)綜合治稅的監(jiān)督機(jī)制
首先，政府要將社會(huì)綜合治稅工作的落實(shí)情況作為各級(jí)政府及政府部門領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，嚴(yán)格考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲。其次，各級(jí)政府、各部門建立起社會(huì)綜合治稅人員的管理、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲的制度，增強(qiáng)支持社會(huì)綜合治稅工作的責(zé)任感，調(diào)動(dòng)其積極性。最后，要建立公開公示的制度，通過建立統(tǒng)一的管理平臺(tái)，將需要開展的工作，各部門的工作情況及取得的成效在平臺(tái)上予以公開，各部門都能通過平臺(tái)查詢工作要求，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，并對(duì)完成情況進(jìn)行排名，以促進(jìn)各部門能按時(shí)完成各項(xiàng)工作，以確保社會(huì)綜合治稅的健康發(fā)展。
2.6 培植有利于增強(qiáng)納稅遵從意識(shí)的現(xiàn)代稅收文化
中國的稅收文化與中國文化傳統(tǒng)有著密切關(guān)系，深受中家思想的影響，重視德治，反對(duì)苛政，主張“斂從其薄”，“使民以時(shí)”，這就造就了中國稅收文化的矛盾。因此要改變中國目前人們的稅收法制觀念薄弱，自覺納稅意識(shí)不強(qiáng)的狀況，需要循序漸持之以恒地加強(qiáng)稅收文化的培育，構(gòu)建和倡導(dǎo)具備理性特征的，以稅收法制為核心的現(xiàn)代稅收文化，使納稅人逐步樹立正確的稅收理念，養(yǎng)成自覺依法納稅意識(shí)，形成良好的稅收氛圍。
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