摘要:完善省以下轉移支付制度，是完善分稅制財政體制的迫切需要，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難和鞏固我省財政體制改革成果的迫切需要,是縮小地區(qū)差距、促進全省經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。自1994年實行分稅制以來，我省初步建立了省以下財政轉移支付制度，對全省經(jīng)濟的發(fā)展和基層政權的建設起到了積極的作用,但在實際運行中還存在一些問題，需要進一步研改進和完善，使之更加科學、規(guī)范和透明。政府事權范圍與財政支出責任密不可分，如果政府之間沒有明確的事權范圍，就難以得出“標準財政支出”的概念，公共服務均等化轉移支付就缺乏依據(jù)。合理劃分省以下各級政府的財權是地方轉移支付制度運行的保證。政府之間財權的劃分，應在公共財政理論的科學指導下，使地方各級政府擁有一個與其事權相適應的財源支撐，并相應賦予縣(市)政府更多的經(jīng)濟自主權。在實行省以下轉移支付制度中，省政府與縣(市)政府要根據(jù)這一原則，合理劃分財權,同時應選擇縣(市)為轉移支付實施的主體，由省財政全權負責全省轉移支付制度的設計和管理。
關鍵詞:省以下 財政轉移支付 改進與完善
省以下轉移支付制度是以省級以下政府間存在的財力差異為基礎，以實現(xiàn)所轄地區(qū)公共服務水平的均等化為宗旨，通過特定的程序、方法和規(guī)則，調(diào)整省內(nèi)政府間財政關系的資金轉移制度。它是財政體制的一項重要內(nèi)容，是實現(xiàn)財政職能的重要工具, 也是處理省內(nèi)政府間財政關系的有效手段?，F(xiàn)行的分稅制財政管理體制，地方政府間橫向、縱向的財政關系不平衡構成了財政轉移支付存在的客觀基礎。
我省實行省管縣（市）財政體制改革，旨在解決全省縣（市）財政運行困難，縣鄉(xiāng)政府債務沉重、絕大部分縣（市）工資和津補貼發(fā)放依賴省轉移支付資金的難題。因此，規(guī)范和完善省以下轉移支付制度，有利于解決“公平與效率”問題，調(diào)節(jié)資源配置、收入分配及公共服務水平差異,在實現(xiàn)縣域財力均衡的同時，有利于充分調(diào)動縣（市）發(fā)展經(jīng)濟、培植財源以及分流財政供養(yǎng)人員、降低行政運行成本的積極性。對加快我省縣域經(jīng)濟發(fā)展，落實科學發(fā)展觀，構建和諧社會意義重大而深遠。
一、湖北省省以下財政轉移支付的現(xiàn)狀及問題分析
（一）目前我省省以下財政轉移支付制度建設的基本概況
為了完善分稅制財政體制，中央財政于1995年出臺了《過渡期財政轉移支付辦法》，并首次引用了“標準收入”和“標準支出”的概念，建立了地方收入增長的激勵機制。與分稅制財政體制相配套，我省也制定了轉移支付辦法，并在實踐過程中取得了一些成效。
1.制度建設。與分稅制財政體制相配套，從1995年開始，我省財政部門從財力格局變化的客觀實際出發(fā)，積極推進省以下轉移支付制度建設。省政府根據(jù)本省實際,出臺并實施了《湖北省財政廳轉移支付資金管理暫行辦法》、《湖北省農(nóng)村稅費改革轉移支付辦法》等制度規(guī)定,在省以下財政轉移支付制度建設方面進行了非常有意義的探索。各市州、縣級政府在合理分配省轉移支付資金的同時,也從本級財力中拿出一部分實施了對所屬區(qū)縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的轉移支付,并開始探索建立了對下級財政的轉移支付制度。
2.省對縣直接轉移支付改革。特別是從2004年開始，我省改革現(xiàn)行省管市、市管縣(市)的財政體制，在全省推行省管縣（市）的財政體制。以2003年省核定的各市對所屬縣（市）財政體制補助(上解)為基礎，將市對所屬縣（市）的體制補助(上解)，相應調(diào)整為省對縣（市）和市的體制補助(上解)；稅收返還和所得稅、營業(yè)稅等基數(shù)返還在市、縣（市）間進行調(diào)整，由省直接計算到縣（市）。從2004年起，全省所有市、縣（市）財政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)[2002]29號和[2003]50號及有關文件規(guī)定執(zhí)行,市不再新增集中縣(市)財力。省對下各項轉移支付補助按照規(guī)范的辦法直接分配縣（市）；省財政的專項補助資金由省財政廳會同省直有關部門直接分配下達到縣（市），同時抄送市。
3.制度創(chuàng)新。在堅持一般性轉移支付資金分配和使用基本原則的基礎上，優(yōu)化一般性轉移支付結構，根據(jù)所依據(jù)的政策、測算時所考慮的因素以及政策目標和資金功能的不同，將省對縣（市）的一般性轉移支付分為均衡性（一般）轉移支付、激勵性（一般）轉移支付和政策性（一般）轉移支付三種形式。均衡性（一般）轉移支付主要用于解決“一要吃飯”的問題，目的是均衡縣（市）財政之間的基本保障水平，實現(xiàn)公平優(yōu)先的目標；激勵性（一般）轉移支付主要是在保持已形成各縣（市）財力基數(shù)的一般性轉移支付資金存量不變的基礎上，將一般性轉移支付資金增量中的一部分作為激勵性（一般）轉移支付，促進各縣（市）努力做大財政“蛋糕”和做小財政供養(yǎng)系數(shù)；政策性（一般）轉移支付主要是保證黨和國家的各項重大政策在縣（市）得到全面貫徹落實。對三類轉移支付補助的具體分配和測算，按照規(guī)范化與透明化的要求，采用因素法，實行公式化計算，納入省及縣（市）兩級預算管理。
4.評述與結論。湖北省自探索建立省以下轉移支付制度以來,雖然取得了一些成果。但是,受制于省以下政府間事權劃分不徹底，財權與事權不對稱；地方行政體制改革滯后、地方政府既得利益剛性較強；現(xiàn)行分稅制改革不徹底，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全以及全省整體財力有限等因素制約以及制度自身的缺陷與不足,省以下財政轉移支付制度作用效果并不特別顯著，這些制約因素決定了建立規(guī)范省以下轉移支付制度的長期性和艱巨性。
（二）省以下財政轉移支付制度建設存在的問題
我省現(xiàn)行的省以下財政轉移支付制度，雖然在一定程度上規(guī)范了政府間的分配關系，在完善分稅制財政體制和縮小地區(qū)間財力差距方面邁開了第一步，但是，按照均等化的目標和規(guī)范化的要求，現(xiàn)行的財政轉移支付制度還存在不少問題。
1.方法不科學，存在明顯的“基數(shù)法”痕跡。
現(xiàn)行的分稅制體制是在原財政體制的基礎上，保持既得利益不變的前提下，把包干體制中形成的不均衡狀況帶入了新的財政體制。從一般性轉移支付來看，省級政府對地方的稅收返還和補助仍貫用按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財政經(jīng)濟能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢；從專項補助來說，由于專項轉移支付涉及基礎建設、教育科技、農(nóng)村農(nóng)民、文化衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)、等較多方面，有的專項過多，如衛(wèi)生專項轉移支付幾近巧立名目，雜亂無章；有的專項太少，如基礎教育、科研、環(huán)保等方面，資金零星分散，難以重點突出。
2.政策不完善，帶有明顯的過渡期色彩。
我省2002年制定了《湖北省農(nóng)村稅費改革轉移支付辦法》，對省以下因農(nóng)村稅費改革導致地方收支增減的轉移支付的范圍、構成等作了較為明確和原則性的規(guī)定，但這個《辦法》是在當時農(nóng)村稅費改革特定時期制定的，存在著明顯的缺陷和不足，具有較強的過渡性。
在轉移支付的種類上，項目繁多，過于復雜，不易操作；在轉移支付的規(guī)模上，缺少科學的比例和有效的增長機制，地方能用于轉移支付的財力過少；在轉移支付資金分配上，與政府間的預算未銜接、不同步，尤其是在專項資金的安排上，尚未形成規(guī)范的分配制度，而是誰跑得快、叫得響，誰得到的資金就多；在轉移支付資金的計算上，政策依據(jù)不充分，尚未建立起一套完善的計算公式，因此，主觀隨意性大，體制約束力差，從而造成政府分權與集權、財政越位與缺位同時并存。
3.理論基礎不牢，未形成科學、規(guī)范的轉移支付體系
我省在鞏固完善分稅制財政體制的基礎上，實行“省管縣”財政體制改革，較好地緩解了縣市財政的困難狀況，但從新體制運行的實際看，在一些具體事務上，省與市、市與縣、省與縣之間始終局限于財力分割和財權集散，未能根據(jù)市場經(jīng)濟的要求、公共財政的理論和事權與財權的劃分原則來解決政府間財力的分配與均衡問題，形成了地方財權不適應事權、財政支出責任不明的被動局面。在收入總量上，中央和省有效地集中了“兩稅”的增量，縣（市）增量越來越少，地方財政對上級財政的依存度越來越大。在制度的建立上，包括計算方式、政策依據(jù)、支付類型、制度體系和預期目標等方面不規(guī)范、不系統(tǒng)，均缺少必要的法律依據(jù)，因此，執(zhí)行過程中隨意性大，難以形成規(guī)范的轉移支付體系和有效的財力均衡機制。
4.專項轉移支付不規(guī)范現(xiàn)象尤為明顯
轉移支付有一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付要考核收入的努力程度、支出的控制力度、上級財政對下級財政的幫扶程度、稅收收入占財政收入的比重等因素，較為科學合理。但專項轉移支付補助的考慮因素不明確，人為操作性較大。一是專項轉移支付的分配缺乏科學的依據(jù)和標準。雖然大多數(shù)專項的分配都有比較規(guī)范和科學的分配方法，但也有一些專項在分配時沒有規(guī)范的分配方法，存在“討價還價”和“人情款”的問題；二是專項轉移支付的立項審批不規(guī)范，項目的確定和范圍選擇不盡合理，一些不應列入專項的項目也由省財政作了安排；三是不少專項轉移支付的分配使用缺乏事權依據(jù)，亦無相應的基礎設施建設法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分攤標準和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差；四是有些專項轉移支付使用不當，違背了專款專用原則。一些部門和單位在申請省級專項轉移支付時，反映的困難和問題不少，拿到安排專項轉移支付時，卻?？钏谩⒍嘁儆?、擠占挪用。
5.政策不透明，缺乏有效監(jiān)督
目前，省級轉移支付資金有一半以上沒有納入地方財政預算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督。在現(xiàn)行的省以下轉移支付制度下，由于各地應得多少轉移支付缺乏明確的核算辦法，各地政府對能得到多少轉移支付是高度不確定的，又加之對政府要來的轉移支付資金的使用缺乏有效的監(jiān)督措施，地方官員爭取轉移支付的胃口被大大的吊了起來，動力大增，結果是大量的資源耗費在了“跑部?博弈之中，有些地方政府甚至提出，只要是為了發(fā)展地方經(jīng)濟，要“敢送、會送、舍得送?，以至于“公賄”成了人們關注的熱點。
上述問題要得到解決，必須盡快完善省以下轉移支付制度。為此，我們要充分認識到完善省以下轉移支付的必要性和迫切性。
（三）完善省以下財政轉移支付制度的必要性和迫切性
現(xiàn)行的省以下財政轉移支付制度雖然存在明顯的缺陷，但經(jīng)過多年的實踐，使我們在逐步探索的過程中總結了經(jīng)驗，形成了共識，從而認識到轉移支付在均衡財政收支、協(xié)調(diào)上下關系中的重要作用。隨著分稅制體制的逐步規(guī)范和省管縣財政體制改革目標的逐步到位，迫切需要建立一個科學、規(guī)范、高效、透明的省以下財政轉移支付體系。
1.完善省以下財政轉移支付制度是進一步完善分稅制財政體制的迫切需要。
財權與事權不對稱，縱向及橫向財政不平衡是實施省以下轉移支付的根本原因。分稅制僅明確了中央政府和省級政府的收入分配機制，而省級以下的收入分配由省政府自行安排，仍舊保留“包干制”要素，中央政府未能提供一個省以下政府的收入分配框架。運行的結果表現(xiàn)為中央、省和市級政府的財力都有集中趨勢，只有縣鄉(xiāng)兩級財政收入比重在下降。據(jù)統(tǒng)計，縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員近3 000萬人，約占全國財政供給人員的70%，但縣鄉(xiāng)財政本級財政收入?yún)s只相當于全國財政收入的17.5%。縣鄉(xiāng)兩級政府提供了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出和55%-60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出。另外，地方政府負責提供基礎設施，以推動經(jīng)濟增長和發(fā)展，而這些以地方政府現(xiàn)有財力而言根本無法承擔。因此，作為分稅制體制的重要組成部分，迫切需要轉移支付制度來彌補，在科學界定收入和支出的基礎上，及時補充地方缺口，實現(xiàn)政府財力和公共服務水平均等化，并在全國范圍內(nèi)建立政府和區(qū)域、縱向與橫向的財力均衡機制。
2.完善省以下轉移支付制度是建立我國規(guī)范化轉移支付制度體系的需要。
完整意義的轉移支付體系包括中央對省、省對市、市對縣鄉(xiāng)的多層次的縱向的轉移支付的省與省之間的橫向的轉移支付。目前，中央對省級的轉移支付好于省以下地方政府的轉移支付。相對來說，省以下轉移支付制度步履緩慢，這勢必影響了我國整個轉移支付體系的全面確立。因此，只有統(tǒng)籌兼顧，從上到下，全方位執(zhí)行分稅制管理體制下的轉移支付制度，才能切實將這項復雜的系統(tǒng)工程建立起來。
3.完善省以下財政轉移支付制度是保證政府職能運轉和鞏固基層政權的迫切需要。
由于自然條件、歷史淵源和經(jīng)濟背景的差異，各地在滿足公共產(chǎn)品需求和服務的財力上存在較大差別，全省不少縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均財力過低。1994年分稅制改革以來，處于基礎地位的我省縣鄉(xiāng)財政雖然得到了一定的發(fā)展，但是由于多種原因，近年來縣鄉(xiāng)財政收支矛盾加劇，基本保障能力脆弱，相當一部分縣（市）財政支出對上級財政轉移支付依存度越來越高，有些縣鄉(xiāng)財政保工資按期發(fā)放都存在困難。這就要求省級財政能統(tǒng)籌兼顧，通盤考慮，在規(guī)范收支行為的基礎上，提高財政的協(xié)調(diào)功能，對國民收入進行再分配，按照均等、效率和可計量的尺度，從廣義上確定一個最低補助標準。在人事制度改革滯后的背景下，通過省以下轉移支付制度對所轄政府間公共服務財力進行再分配，以保證地方政府基本職能的運轉，保證全省不同地區(qū)間政府的公共服務和經(jīng)濟發(fā)展水平達到最低標準，在全省范圍內(nèi)形成一個公平競爭的社會環(huán)境。
4.完善省以下財政轉移支付制度是縮小地區(qū)財力差距、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。
美國經(jīng)濟學家西蒙•庫茲涅茨認為：經(jīng)濟發(fā)展初期，社會財富分配差距隨著經(jīng)濟增長而逐步擴大；當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段時，分配差距相對穩(wěn)定，并隨著經(jīng)濟的進一步增長而逐步縮?。ㄎ髅?#8226;庫茲涅茨：《經(jīng)濟增長與收入不均等》）。與全國及先進省份相比，發(fā)展不夠，是湖北省經(jīng)濟發(fā)展中的主要問題，協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，也是湖北省經(jīng)濟發(fā)展不夠的具體體現(xiàn)。2004年武漢城市經(jīng)濟圈工業(yè)實現(xiàn)增加值1081.11億元，占全省工業(yè)的64.9%，以宜昌、荊門為軸心的西部經(jīng)濟區(qū)占16.4%，以襄樊、十堰為軸心的西北經(jīng)濟區(qū)占18.7%。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間還存在著比較大的差距。工業(yè)化程度高于全省平均水平的有武漢、黃石、宜昌、襄樊、鄂州、荊門，最高的武漢市，是最低地區(qū)的5倍多。由于政策的傾斜，使經(jīng)濟資源較多地流向發(fā)達地區(qū)，地區(qū)間的分配不均，嚴重地影響了欠發(fā)達和貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。這些問題若得不到妥善解決，勢必會引發(fā)一系列矛盾，影響全省的穩(wěn)定。要加快我省經(jīng)濟協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，除了特定的政策和措施以外，完善省以下財政轉移支付制度也是一個重要的手段，通過加大對欠發(fā)達和貧困地區(qū)轉移支付力度來加快全省經(jīng)濟同步、協(xié)調(diào)發(fā)展步伐。
二、實施省以下轉移支付制度的理論依據(jù)及目標定位
20世紀90年代中期以來，我省的改革開放和現(xiàn)代化建設取得了巨大的成績，GDP總量和地方財政收入連續(xù)上了幾個大的臺階，但同全國兄弟省市相比，我省的主要經(jīng)濟指標差距越來越大，全省區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢，縣鄉(xiāng)財政矛盾比較突出。2000年，全省64縣（市）國土面積、人口分別占全省的82.2%和67.8%，而提供的GDP總值、財政收入只占46.25和38.2%；2003年，全省縣域GDP僅比2002年增長了3.4%，比全省慢6個百分點。我省的省情要求我們在完善省以下轉移支付制度時，必須遵循科學的理論依據(jù)。只有這樣、才能保證省以下轉移支付制度的科學與合理，真正起到平衡地區(qū)差距，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展之目的。
（一）公共產(chǎn)品理論是實施省以下轉移支付制度的理論基礎
1.公共產(chǎn)品理論的的概念。公共產(chǎn)品理論作為一種系統(tǒng)的理論，最初出現(xiàn)于19世紀80年代。它是一種適應國家干預經(jīng)濟需要而確立的理論，它從理論上說明了，政府行為是與市場經(jīng)濟活動融為一體的，直接反映的是政府為市場提供公共服務。
2.公共產(chǎn)品理論的的內(nèi)涵。市場經(jīng)濟是一種以交換為基礎的生產(chǎn)社會化的經(jīng)濟運行方式，其實質(zhì)是以市場為中心去配置資源，以市場機制為基礎調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的運行。在市場經(jīng)濟條件下，市場機制總是對資源配置起基礎性作用。但是，市場不是萬能的，由于市場機制本身的某些缺陷和外部環(huán)境的某些限制，使單純的市場機制無法把資源配置到最佳狀態(tài)，從而出現(xiàn)“市場失靈”。公共產(chǎn)品或服務、外部效應、壟斷、規(guī)模報酬遞增、收入分配不公以及經(jīng)濟周期波動是市場失靈的主要領域，這時需要政府介入，對市場配置的缺陷進行調(diào)節(jié)和彌補。政府的介入，又是以政府的收支為基礎的。政府的收支，就是政府的財政，即所謂公共財政。因而政府及其公共財政的三大職責歸結為有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟。最初的公共產(chǎn)品供應的理由，被認為是因為市場在資源配置過程中存在失效問題，要求政府參與資源配置，以確保其效率性。而收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟由于也具備公共產(chǎn)品的特征，所以也被視為兩類特殊的公共產(chǎn)品。這樣，公共財政實際上涉及的都是公共產(chǎn)品理論問題。
3.公共產(chǎn)品理論的的特征。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性特征，必須由政府提供。但是，多數(shù)公共產(chǎn)品和服務都具有特定的受益區(qū)域，而沒有絕對無限的受益區(qū)域。這就意味著，社會成員對公共產(chǎn)品的享用程度，要受到來自地理和空間等因素所產(chǎn)生的不可忽視的影響。一般來說，公共產(chǎn)品按其受益或者效用溢出的程度分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供；地方性公共產(chǎn)品由中央政府向地方政府進行財政分權，由地方政府供應。政府職責劃分的理論依據(jù)源于公共產(chǎn)品的層次性和不同級次政府行為目標的差異性。公共產(chǎn)品的層次性決定了不同種類的公共產(chǎn)品須由不同級次政府提供才會有效率，而政府行為目標的差異更充分論證了政府職責劃分及分級財政體制的必要性。各級政府職責劃分影響各級政府的財政責任，決定其各自的財政權力和財政利益，并由此決定了政府間財政關系的基本取向。
4.根據(jù)公共產(chǎn)品的理論確定各級地方政府的事權范圍。政府間財政關系指中央與地方，以及地方上下級之間多重性的收支劃分和收支往來等諸方面的相互關系。由上述理論邏輯分析可見，公共產(chǎn)品理論引申出全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品決定了地方政府職責范圍。由于地方性公共產(chǎn)品具有內(nèi)在層次性，為確保地方性公共產(chǎn)品的效率供給，必須在各級地方政府間進一步進行職責劃分，再依據(jù)各級地方政府行使其職責的需要，相應地劃分財權和財力，為不同級次的地方政府履行其職責提供物質(zhì)保證，這樣便形成省以下政府間的財政關系。由此可見，公共產(chǎn)品理論是處理好省以下地方政府間財政關系的理論基石。
5.在明確事權范圍的基礎上合理劃分財權。合理劃分各級政府的財權是省以下轉移支付制度運行的保證。政府事權范圍與財政支出責任密不可分，如果政府之間沒有明確的事權范圍，就難以得出“標準財政支出”的概念，公共服務均等化轉移支付所依據(jù)的標準就難以形成。政府之間財權的劃分，應在堅持中央財政主導地位的同時，使地方各級政府擁有一個與其事權相適應的稅源體系，并賦予地方一定的調(diào)節(jié)經(jīng)濟和平衡財政的權力。在實行省以下轉移支付制度中，省級政府與縣市政府要根據(jù)這一原則，合理劃分財權。
（二）明確我省省以下財政轉移支付制度的基本原則
完善省以下轉移支付制度是一個艱巨復雜的系統(tǒng)工程，涉及各級政府間的財力流向問題。因此，在堅持“科學、法制、規(guī)范、均衡、公正、透明、效績”的大方向前提下，結合我省實際，還必須突出貢以下列原則：
1.充分調(diào)動各級政府增加自有收入的積極性。這個原則就是要求在評估各級財政收入能力時能充分體現(xiàn)鼓勵先進，鞭策后進，使同一類型的地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上能得到相應的財力。
2.促進各級政府合理安排支出，提高財政資金的使用效益。這個原則就是在全省按統(tǒng)一標準確定市、縣人平均年最低開支標準后，視其收入能力與最低開支標準的差，確定轉移支付的數(shù)額，可避免轉移支付中的討價還價，人為擴大支出范圍，同時，明確轉移支付數(shù)額之后，可促進各級政府視財力情況統(tǒng)籌安排支出。
3.政策統(tǒng)一和連續(xù)性。這個原則要求在制定轉移支付過程中，全省可根據(jù)各市縣經(jīng)濟財政狀況，劃分成若干類型，但在同一類型中政策要統(tǒng)一，拋棄基數(shù)法，實行科學合理的因素法，并且辦法一經(jīng)研究，就要相對穩(wěn)定，以便各市縣對其可用財力有一個較為明確的預期，并了解本身所處的位置，努力增收節(jié)支保平衡。
（三）我省省以下轉移支付制度的基本模式與目標選擇
省以下轉移支付制度，是省內(nèi)政府間財力雙向流動的一種形式，是彌補財政缺口、規(guī)范分配行為中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，其具體表現(xiàn)是下級財政向上級財政的各項上解以及上級財政對下級財政的各項補助，一般有兩種形式：一種是一般性或無條件均衡撥款；一種是有條件或?qū)ｍ棑芸睢?
1.確定轉移支付基本模式與規(guī)模。
在轉移支付制度的模式選擇上，我們建議采用一般性轉移支付為基礎、專項撥款為主的轉移支付模式。專項撥款仍然作為轉移支付制度中的一個重要組成部分，它主要是用于特殊的、有條件的撥款，如矯正公共產(chǎn)品的外溢性。專項撥款對于尚不具備進行均衡撥款的項目，將起到一種補充調(diào)整的作用，其項目范圍及補助比例應不斷調(diào)整,不同的項目和地區(qū)專項補助的比例應有所不同。轉移支付規(guī)模和額度的大小，主要取決于地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展均衡程度和財政調(diào)控力度。目前省、縣兩級的財政轉移支付缺少必要的規(guī)模和額度，應該使地方轉移支付保持一定的資金份額。根據(jù)較科學的測算，省、縣兩級財政轉移支付的比重應分別保持在占支出比重的6％和3％左右。再加上中央分配的轉移支付資金，就能有效地保證省以下財政轉移支付的適度規(guī)模。
2.明確省以下財政轉移支付制度建設的基本思路。
一是明確轉移支付目標?？茖W規(guī)范的轉移支付制度，其目標是實現(xiàn)不同地區(qū)居民都享有大體相同的公共服務內(nèi)容和相似的服務效果，在財政體制上創(chuàng)造一個公開、公正、公平積極進取的良好氛圍。二是加大轉移支付力度。加大轉移支付力度，科學地編制轉移支付預算，實行將?？罴{入省以下轉移支付基數(shù)的管理方式。三是采用收入能力支出需求型的轉移支付形式。一般性轉移支付應采用統(tǒng)一標準進行測算，做到公正、公開、公平。改變現(xiàn)行的基數(shù)法，通過規(guī)范收支評估，分項目測算各地區(qū)標準化支出需要，同時考慮各地區(qū)收入能力，據(jù)此決定一般性轉移支付數(shù)額。四是建立轉移支付效果的考核指標體系以及監(jiān)督評價制度。目前，我省的補助資金多為無償使用。今后，省財政要對收入管理和支出管理同時抓，對資金是否做到?？顚Ｓ眉右試栏窨己?，努力做到全面及時、準確掌握。制訂對違反規(guī)定的地方政府的懲戒措施，提高轉移支付的效率。五是轉移支付制度應以政府地方性法規(guī)形式固定下來。我省轉移支付制度應以政府地方法規(guī)形式固定下來，而且一定至少5至10年，以保證制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權威性。
3.我省省以下轉移支付制度的目標定位。
轉移支付的最終目標是消除貧富差距，實現(xiàn)社會公平，這對地區(qū)財力差距懸殊的內(nèi)陸省份湖北來說，并非一朝一夕所能實現(xiàn)的。因此，在設計目標時，籠統(tǒng)地提出財力均衡或社會公平是遠遠不夠的。轉移支付目標的確定，應立足長期發(fā)展，采取總體設計、分步實施的辦法，明確均等化服務的項目和各個階段應該達到的水平。并根據(jù)目標的難易程度和層次性特點，分近期目標和遠期目標兩個步驟加以實施。
從2006年至2008年為近期目標。近期目標主要是保證各級政府最起碼的開支需要，使財政困難地區(qū)的政府正常運轉有可靠的資金來源。針對縣、鄉(xiāng)兩級財力的嚴重不足和橫向財政不平衡，通過一系列措施和積極的轉移支付政策來縮小地區(qū)之間的貧富差距，逐步緩解貧困地區(qū)的財政困難。在具體政策的制定上，以保證政府職能運轉為目標，并為實現(xiàn)財政能力均等化創(chuàng)造條件。
2010年以后為遠期目標。遠期目標主要解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題和社會不公平問題。針對地區(qū)間存在的財力差距，通過科學、規(guī)范的轉移支付制度和一系列政策措施來滿足社會共同需要，實現(xiàn)公共服務均等化為目標，從而消除地區(qū)間貧富差距。
三、省對縣（市）一般性轉移支付方案設計
按照“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則來設計方案。之所以提出“公平優(yōu)先，兼顧效率”，而不是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，是基于這樣的考慮：首先，從一般性轉移支付的內(nèi)容來看，它的均衡范圍主要是經(jīng)常性項目，用于保證各現(xiàn)有公共服務都能夠達到的最低標準，目的主要是要均等化各地的財政地位，縮小各地的發(fā)展差距，因此要突出公平目標。其次，從政府和市場的分工來說，在市場經(jīng)濟條件下通常有所謂的“效率由市場解決，公平由政府解決”的共識。
（一）一般性轉移支付方案設計思路
總的指導思想是，通過財政的轉移支付制度，在既定的財政體制下，均等化各區(qū)縣政府的財政地位，抑制地區(qū)間社會經(jīng)濟差距過大和不平衡發(fā)展，實行全省范圍內(nèi)各級政府提供公共產(chǎn)品和服務能力的均等化。在方案的設計上，應盡量避免現(xiàn)有方案的弊端，力求科學、合理、簡便、易行。
在受惠對象的選擇上，應選擇縣（市）為轉移支付實施的主體，由省級財政負責轉移支付方案的設計和監(jiān)督工作。這樣做的原因，一是縣（市）在省以下財政中承擔著較大比重的支出任務，但收入較小，收支矛盾突出。二是標準財政收支測算時，選擇的測算單位越小結果越精確，如以地（市）為單位進行測算，各縣市相關因素相加后相互抵消，會影響測算的準確性。三是各縣（市）之間的財力不平衡，在同一地（市）中轉出縣（市）需要轉出的財力并不正好是轉入縣市所需要轉入的財力。以省級財政為中心，建立省對縣（市）的轉移支付制度，可充分協(xié)調(diào)不同地區(qū)各縣（市）之間的財政能力的差異性。
（二）計算省對縣（市）標準支付額度
省對縣（市）標準轉移支付額度的確定，關鍵在找出一種公平的、科學的衡量縣（市）財政收入能力和支出需要的方法，首先計算出標準的財政支出數(shù)額，其次計算出標準的財政收入數(shù)額。再次，用標準財政支出減去標準財政收入。
1.確定縣（市）標準財政支出。
標準財政支出是指一級財政為履行政府職能必須保證的公共性支出，是各級政府最底線的支出需求。標準財政支出的計算，先選擇與財政支出影響比較直接的相關因素。通過試算確定各因素的系數(shù)，各系數(shù)相加得到每個地方的調(diào)整系數(shù)，再以全省縣市人均財政支出數(shù)分別乘以各地方的調(diào)整系數(shù)，就可計算出各縣、市的標準人均財政支出需要數(shù)。
關于與財政支出相關的因素，在設計轉移支付方案時會各有側重，不強求一致。最主要是選擇出具有公性的因素，如總人口、非農(nóng)業(yè)人口占總人口的比重、貧困人口占總人口的比重、標準財政供給人員比重、全額單位公用經(jīng)費標準支出、差額事業(yè)單位經(jīng)費標準支出、專項標準支出、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、第二三產(chǎn)業(yè)的比重。
計算各地標準財政支出的公式為：
EX二EE•X1（b1i＋b2•X2＋b3•X3＋b4•X4＋b5•X5＋b6•X6＋b7•X7＋b8•X8＋b9 •X9）其中，EX：標準財政支出額度；EE：全省縣市級人均財政支出；X1：總人口數(shù)；X2：非農(nóng)業(yè)人口比重；X3：貧困人口比重；X4：標準財政供養(yǎng)人員與總人口的比重；X5：全額單位公用經(jīng)費標準支出；X6：差額事業(yè)單位經(jīng)費標準支出；X7：專項標準支出；X8：人均國內(nèi)生產(chǎn)總值；X9：第二、三產(chǎn)業(yè)比重；b1i、b2．b3、b4、b5．b6、b7、b8、b9••bn為系數(shù)；i：第i個地區(qū)
計算分三步：第一，計算出公式括號中的內(nèi)容，得出調(diào)整系數(shù)；第二，用各地的調(diào)整系數(shù)分別乘以全省縣市級人均財政支出數(shù)，得出各縣市的人均財政支出需要數(shù)；第三，用各地人均財政支出分別乘以人口數(shù)，得出各縣市的財政支出需要總數(shù)。
對b1至b9系數(shù)的確定，既要考慮各系數(shù)的影響度，又要盡量與本地區(qū)現(xiàn)實靠近，要經(jīng)過反復測算，確定合適的數(shù)值。在計算中，每個系數(shù)可以根據(jù)情況適當調(diào)整，達到測算的支出與實際支出大體一致的目的。還可以根據(jù)需要，通過修改、增減標準財政支出測算的因素及其系數(shù)，來實現(xiàn)一定時期的政策。如準備推行向老少邊窮地區(qū)傾斜的政策，可適當提高第二、三產(chǎn)業(yè)比重這一因數(shù)的系數(shù)；如果準備多支援貧困地區(qū)的發(fā)展，適當提高貧困人口比重這一因素的系數(shù)就可達到。
2.確定縣（市）標準財政收入。
各地標準財政收入是指各地在同等的征收努力程度下應該取得的財政收入。其中包括：地方本級收入、上級稅收返還收入、各項補助收人、轉移支付收入等。從理論上講，縣市標準財政收入應先找出可以作為稅基的數(shù)據(jù)，分別以每種稅的稅基乘以稅率，得出各稅種應得的收入，然后加總確定。但考慮這種分類回歸因素法計算的理論值與實際相差甚大的弊端，以及現(xiàn)行統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整、不可靠，還有受舊體制的影響在地方利益的驅(qū)動下，各地稅收征管力度存在較大的差異，同樣的稅源在不同地區(qū)反映的稅收不同等情況，確定標準收入時分兩步進行。一是按各稅種的稅基計算，先找出可作為稅基的數(shù)據(jù)，分別以每種稅的稅基乘以稅率，得到各稅種應得的收入。二是對那些目前缺乏稅基統(tǒng)計數(shù)據(jù)的稅種，暫時按財政預算收入占GDP的比例進行計算，然后加總就是該縣（市）地方財政標準收入。這樣既可避免統(tǒng)計數(shù)據(jù)不可靠的影響。又可使計算的轉移支付方案有較大的可操作性。其公式為：
某縣（市）標準收入=該縣（市）地方財政標準收入+該縣（市）稅收返還標準收入+該縣（市）體制上解+該縣（市）收入努力不足調(diào)增標準收入。
3.確定轉移支付標準數(shù)額。
轉移支付標準數(shù)額的測算，是用標準財政支出數(shù)額減去標準財政收入數(shù)額乘以各地區(qū)標準支出與標準收入差額的補助比例。其公式為：YEi＝（Ei-Hi）•X％其中：YEi：應得出的轉移支付數(shù)額；Ei：標難財政支出；Hi：標準財政收入；X％：地區(qū)標準支出與標準收入差額補助比例；i：第i個地區(qū)。
在確定各縣市均等化程度時，要在省政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各地通過協(xié)商，確定進行均等、調(diào)劑的程度。即收入大于支出的富?？h市應拿出多少資金補助收入不足支出需要的貧窮縣市，收入能力不足支出需要到什么程度就可以得到補助。根據(jù)確定的平衡程度，計算各縣市應轉出或轉入的數(shù)量。計算時，應以各地標準化收支差距的一定比例作為依據(jù)。計算得出各地轉移支付數(shù)額后，具體轉出轉入的資金運動均通過各地財政與省財政的專項結算實施。
四、完善湖北省省以下財政轉移支付制度的對策建議
由于我國地方轉移支付制度中央財政沒有明確制定統(tǒng)一而規(guī)范的制度，我省是比照中央的轉移支付制度來制定的，形式較多，結構不合理，資金分配辦法不規(guī)范，目的不明確，存在著不少問題，亟待健全和完善。
（一）改善省以下財政轉移支付制度的外部發(fā)展環(huán)境
健全和完善地方轉移支付制度是必要的，但地方轉移支付制度的形成、完善和運行。改進和完善省以下財政轉移支付制度，離不開我國的社會背景和實際情況，離不開現(xiàn)行的經(jīng)濟和財政政策，涉及方方面面，特別是行政管理體制調(diào)整、機構改革、中央對地方的財政體制調(diào)整等。
1.改革現(xiàn)有行政體制。
一級政府一級財政的結構是分稅制最基本的體制要素，這樣可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，較好發(fā)揮激勵約束的作用提高各地方政府的積極性和水平。從我國目前財政體制看，五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題，需要首先簡化財政管理級次。這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應，但從長遠看是應該最終對應起來的。簡化財政級次之后，鄉(xiāng)級政府隨著事權的大量減少，一般應轉為縣級政府的派出機構，而市級政府由于其事權與財權同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關系，成為平級政府。同時，要做好精簡政府人員工作，使財政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級次相適應，減輕財政負擔。
2.改革財政管理體制。
一是合理劃分各級政府的事權與財權。在市場經(jīng)濟下，公共財政要求必須按公共物品的層次性來規(guī)范各級政府間的事權范圍。即全國性的公共物品由中央政府來提供，地方性的公共物品由地方政府來提供，這是劃分政府間事權的最基本的原則。對于財權的劃分，要兼顧公平與效率原則。即凡是對流動性生產(chǎn)要素所課征的稅，使用累進稅率的、具有再分配功能和經(jīng)濟穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動的生產(chǎn)要素所征收的稅收和在經(jīng)濟循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用稅則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。在此基礎上確立我國地方轉移支付的范圍。二是在轉移支付方案設計中，改變原有的稅收返還基數(shù)，關注縣鄉(xiāng)財政困難。三是合理劃分稅收收入，建立和擴充地方政府的主體稅種?，F(xiàn)在地方主體稅種只有營業(yè)稅，應進一步發(fā)展城建稅、房產(chǎn)稅等地方稅種。只有深化財政體制改革，省以下轉移支付制度才能真正完善起來。
3.改革現(xiàn)有稅收征管體制。
為了克服國稅、地稅、財政分設帶來的征收成本高、協(xié)調(diào)難度大、管戶交叉、征稅交叉等弊端，需要尋找適當時機，對稅收征管機構進行調(diào)整。目前有兩種調(diào)整思路，一是將國稅和地稅合并，從而降低稅收征收成本和降低納稅人的遵從成本，并提高稅務機構的行政協(xié)調(diào)效率。但考慮到我國稅收機構分設后，稅務人員已愈百萬，大量分流現(xiàn)有人員易影響稅收收入的穩(wěn)定增長并有可能帶來社會問題，可以先采取地稅和國稅分工，在條件成熟時再進行實質(zhì)性的合并。比如先由現(xiàn)有國稅部門負責稽查、現(xiàn)有地稅部門主管征收，對國稅和地稅兩套稅務機構進行職能整合，人員適當調(diào)配。另一種思路是，將財政和地稅合并，以改變目前地方政府收、支職能的割裂局面。這種合并方法可以完全避免地稅和國稅部門合并有可能帶來的地方稅收侵占中央稅收問題，充分保證中央稅收收入的安全，同時還可以增加地方財政統(tǒng)籌收支的能力，其缺點是在降低征稅成本和減輕企業(yè)負擔方面力度不大。
（二）完善省以下財政轉移支付制度的幾點建議
1.加快政府職能轉變，科學劃分各級政府的事權。
根據(jù)事權和財權相統(tǒng)一的原則 ，合理劃分各級政府的財權。 建立規(guī)范的政府財政轉移支付制度的根本目標是在提高財政收支效率的基礎上，使全省各地都能提供大體上均等的公共服務水平。各級政府都應遵守“誰出政策，誰拿錢”的原則，也就是說，決策主體在原則上對所制定和實施的公共政策的全部成本要承擔起全部責任，不能強制性地將此項政策的成本分攤到不從該項政策中受益或收益很少的政府轄區(qū)。杜絕“上級政府出政策，下級政府掏腰包”的不合理現(xiàn)象。地方政府直接承擔了為本地居民提供相對公平的公共服務的責任，在完成其職責的過程中必須有相應的財力作保證，只有這樣才能達到財政轉移支付的制度目標。
2.豐富省以下財政轉移支付的模式。
根據(jù)國際上的經(jīng)驗，政府間財政轉移支付的基本模式有兩種：一種是單一的自上而下的縱向轉移支付，即上級政府通過特定的財政體制把各地區(qū)所創(chuàng)造的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)實施宏觀調(diào)控的需要和各地區(qū)財政收支平衡情況，將集中起來的部分財政資金不等地分配給各地區(qū)，以此實現(xiàn)各地區(qū)間財力配置的相對均等。這一模式簡單易行，但透明度低、穩(wěn)定性差、隨意性大。另一種方式是以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付。我省可嘗試將現(xiàn)有單一縱向轉移支付模式改為以縱向為主，縱橫交錯的模式。采用縱橫交錯的轉移支付模式，通過橫向轉移均衡地方公共服務能力，可以大大減輕省級財政壓力，同時也便于提高轉移支付的透明度，將富裕地區(qū)貢獻與貧困地區(qū)得到的援助放在明處，有利于促進地區(qū)間團結協(xié)助，不僅激勵了富裕地區(qū)，也鞭策了貧困地區(qū)；通過縱向轉移支付，又可以加強省政府對地方政府的宏觀調(diào)控能力，貫徹省委、省政府的政策意圖。
3.以“公式法”取代“基數(shù)法”,統(tǒng)一轉移支付標準額度，實現(xiàn)政府轉移支付制度規(guī)范化。
用公式核定轉移支付標準額度是規(guī)范化轉移支付的主要標志，是世界各國經(jīng)過多年探索得出的共同經(jīng)驗，當然也應是我省完善財政轉移支付制度的首要步驟和改革關鍵，為了更好地優(yōu)化轉移支付政策的目標與運行，必須逐步由基數(shù)法向因素法過渡。采用“因素法”的關鍵問題是如何科學、準確地找出影響和決定省內(nèi)各級政府收支的基本因素，主要有基礎因素（ 包括人口、土地、自然環(huán)境、行政機構等）、社會因素（包括市政建設、教育、衛(wèi)生等）、經(jīng)濟因素（包括人均GDP、價格差異、通貨膨脹等）。在此基礎上，按照各因素對地方財政收支影響程度的大小確定統(tǒng)計標準，并以此作為測定地方政府潛在稅收能力與支出需求的宏觀依據(jù)；然后根據(jù)地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等測算出各級地方政府的理論收入；最后根據(jù)上述二者的差距推算出轉移支付的額度。這樣不僅可以有效地排除人為因素的影響，使省對下政府轉移支付的額度較為公平合理，避免“基數(shù)法”模式下的利益沖突與磨擦，增加轉移支付制度的科學性與透明度，而且可以有效解決基數(shù)法中存在的區(qū)域不均、目標模糊、效率低下等問題，從而大大提高有限轉移支付資金的使用效率。
4.重點規(guī)范專項轉移支付制度
省級委托事項的專項轉移支付資金分配金額，應根據(jù)委托事項的直接成本計算確定；無配套條件要求的專項轉移支付資金分配金額，要按照各種保障性公共物品提供水平達到標準時缺口數(shù)量和受援地區(qū)該項公共物品的單位成本計算得出；有配套條件的專項轉移支付資金分配金額的計算，不僅要測算出受援地區(qū)改善公共物品需要提供資金的總量，還要根據(jù)受援地區(qū)不同的人均財力水平確定有差別的資金配套比例。專項轉移支付要體現(xiàn)出省委、省政府的政策意圖，如對教育、醫(yī)療等專項補助要根據(jù)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)或宏觀調(diào)控重點的變化，對專項補助的項目范圍及其補助比例都應不斷地有所調(diào)整。同時，要整合專項資金的撥付范圍，并對專項轉移支付項目進行歸并，專項補助范圍大小和比例的高低，也應根據(jù)省級財政的財力狀況量力而行。
5.著手我省轉移支付制度地方性法規(guī)建設。
在改革和完善我省地方轉移支付制度的過程中，還必須加快轉移支付制度地方性法規(guī)建設，以立法的形式對地方轉移支付制度的目標、原則、方法、模式、監(jiān)督管理，以及有關數(shù)據(jù)的整理和標準的核定等問題做出具體的規(guī)定，確保轉移支付制度、信息公開透明，以保證我省轉移支付制度在法律的軌道上正常運作。
6.成立機構，建立對財政轉移支付評價、監(jiān)督和考核機制。
機構是執(zhí)行制度的保證。目前，我省還沒有專門的轉移支付機構，應盡快成立相應的管理機構，明確其職責，建立財政轉移支付評價、監(jiān)督和考核機制。一方面，要設計一套科學合理的效益評價與考核指標，據(jù)此對轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核；另一方面，要建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。
作者：方強 文章來源：湖北省赤壁市財政局
