目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府成本的研究還需進(jìn)一步探索的問(wèn)題是：政府成本的研究屬于什么學(xué)術(shù)范疇；政府成本研究中存在的最大問(wèn)題是什么；現(xiàn)代國(guó)家管理活動(dòng)中，政府成本的影響范圍怎么界定；政府成本如何控制。本文嘗試對(duì)我國(guó)政府成本的相關(guān)問(wèn)題，特別對(duì)高成本背后的原因和如何控制方面，提出自己的看法。
一、政府成本的范疇
當(dāng)今社會(huì)，特別是在全球經(jīng)濟(jì)一體化和金融危機(jī)的背景下，政府成本及控制政府成本問(wèn)題已成為世界各國(guó)關(guān)注的課題。那么何謂政府成本呢？一些學(xué)者將政府成本和財(cái)政支出等同起來(lái)，認(rèn)為政府成本就是政府行政過(guò)程中以財(cái)政收入為主要資金來(lái)源而發(fā)生的支出。這種界定指出了財(cái)政支出與政府行為之間的直接關(guān)系，但卻忽視了政府決策和政府行為與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)等方面的間接關(guān)系。
所謂政府成本是指“政府行政過(guò)程中所發(fā)生的各種直接費(fèi)用和開(kāi)支，及其在管理社會(huì)活動(dòng)中所引發(fā)的現(xiàn)今和未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)社會(huì)直接的、間接的負(fù)擔(dān)?！焙蜗柚劢淌谔岢稣杀纠碚摃r(shí)給出的概念界定，彌補(bǔ)了對(duì)政府成本認(rèn)識(shí)的不足。其合理性在于明確了政府成本包括直接成本和間接成本。
可見(jiàn)，政府成本是政府在履行職能、管理社會(huì)過(guò)程中各種直接費(fèi)用和開(kāi)支與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)等方面收益的比率。包括直接成本和間接成本兩個(gè)部分，而間接成本往往具有隱性且難以量化，容易為人們所忽視。
按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可對(duì)政府成本進(jìn)行不同的分類。以政府在管理社會(huì)過(guò)程中的投入與收益為標(biāo)準(zhǔn)，可以將政府成本劃分為直接成本和間接成本兩種類型。
直接成本又稱為會(huì)計(jì)成本，指通過(guò)財(cái)政預(yù)算的政府各項(xiàng)支出的總和，即相當(dāng)于我們通常的財(cái)政支出。它包括行政管理支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會(huì)文教支出、國(guó)防支出以及其他支出。在這些項(xiàng)目中，可通過(guò)一定的技術(shù)手段來(lái)提高資金的使用效率，減少一些不必要的支出。加強(qiáng)對(duì)直接成本的研究，不僅利于政府自身的經(jīng)營(yíng)與管理，提升黨和政府在人民心目中的形象，而且利于政府的廉政建設(shè)和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的節(jié)約，在一定程度上也推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
間接成本又稱社會(huì)成本，是指由于政府行為所造成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)方面的損失和代價(jià)。這種成本對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響往往難以計(jì)量，而且有時(shí)它的影響周期很長(zhǎng)。例如政府同意在某河流上游建一座化工廠，那么下游的居民就要飽受河水污染之苦，其周圍的居民甚至還要經(jīng)受空氣污染的折磨。還有一些決策的影響周期非常之長(zhǎng)，如：亂砍濫伐造成的水土流失、荒漠化現(xiàn)象，往往要經(jīng)過(guò)幾十年甚至上百年的時(shí)間才能顯現(xiàn)出來(lái)。間接成本中付出的沉重道德成本，其影響波及面之廣，時(shí)間之長(zhǎng)，亦是難以估算的。
二、我國(guó)政府成本過(guò)高原因分析
隨著改革開(kāi)放的深入和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，我國(guó)開(kāi)展了節(jié)約型政府建設(shè)，政府管理和運(yùn)行逐步走向規(guī)范化。但是，仍然存在直接成本過(guò)高和間接成本較大的狀況。具體表現(xiàn)在：
１．直接成本過(guò)高
２００７年３月１２日，馮培恩委員在全國(guó)政協(xié)十屆五次會(huì)議上所作的題為《加大節(jié)約型政府的建設(shè)力度刻不容緩》的發(fā)言中指出：政府行政管理費(fèi)用的快速增長(zhǎng)令人擔(dān)憂，從１９８６年到２００５年，我國(guó)人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由２０．５元增到４９８元，增長(zhǎng)２３倍，而同期人均ＧＤＰ增長(zhǎng)１４．６倍，人均財(cái)政收入和支出分別增長(zhǎng)１２．３和１２．７倍?？梢?jiàn)２０年來(lái)人均負(fù)擔(dān)行政費(fèi)用的增長(zhǎng)速度明顯快于人均ＧＤＰ和財(cái)政收支的增長(zhǎng)速度。據(jù)報(bào)道：“我國(guó)目前約４００萬(wàn)輛公車，年消耗超過(guò)２ ０００億元，真正用于公務(wù)的僅占１／３；粗略統(tǒng)計(jì)公款吃喝每年不少于２ ０００億元，相當(dāng)于一年吞掉一個(gè)三峽工程。此外，出國(guó)考察、政府會(huì)議、能源消耗、‘政績(jī)工程’和辦公樓浪費(fèi)也日趨嚴(yán)重。”我國(guó)行政管理費(fèi)用超常規(guī)增長(zhǎng)與政府浪費(fèi)有關(guān)，公務(wù)用車、公款吃喝和公費(fèi)出國(guó)的開(kāi)支就在兩三千億元以上。這些超級(jí)公耗成本令人觸目驚心。此外，決策失誤、浪費(fèi)嚴(yán)重、高價(jià)采購(gòu)也使直接成本過(guò)高。
２．間接成本較大
這些年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)確實(shí)發(fā)展了，但我國(guó)的生態(tài)環(huán)境也破壞得很嚴(yán)重，由此也造成了不可估量的損失和代價(jià)。亂砍濫伐帶來(lái)的水土大量流失，農(nóng)田沙漠化，清澈的河流干涸； 一些地方政府，只看到“蠅頭小利”，不計(jì)社會(huì)成本，盲目地引進(jìn)一些排污嚴(yán)重超標(biāo)的小企業(yè)上馬。而一家作坊式的鎂礦冶煉廠，一家小小的造紙廠，把幾條江河弄成了又黑又臭的“死水”、“毒水”；一家簡(jiǎn)陋的小化工廠，使附近的大片土地成了不毛之地，使周邊的村莊成了“癌癥村”、“怪病村”； 一些地方的飯店酒家，以 “野味”為賺錢高招，于是“捕野”風(fēng)屢禁不止，愈演愈烈，嚴(yán)重破壞了生物鏈，結(jié)果鼠害、蟲(chóng)害、病災(zāi)不斷。近幾年流行的ＳＡＲＳ和甲型Ｈ１Ｎ１高致病性禽流感病毒部分原因也與自然生態(tài)遭到破壞相關(guān)。自然生態(tài)環(huán)境是一種資源，而且是最重要的很難恢復(fù)的資源。政府決策失誤或監(jiān)管不力所造成的資源成本的損失是難以估量的，其代價(jià)可能影響幾代甚至幾十代人的生存問(wèn)題，如此大的間接成本浪費(fèi)必須引起全社會(huì)的高度重視。
還有一個(gè)高昂的間接成本就是整個(gè)社會(huì)道德素質(zhì)迅速衰敗的代價(jià)。浪費(fèi)之風(fēng)盛行，高成本背后的腐敗，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)道德風(fēng)氣的敗壞，就像近來(lái)公然有人把“腐敗式休閑”作為休閑娛樂(lè)場(chǎng)所的招牌廣告，類似“不以為恥，反以為榮”的事一旦蔓延普遍，深入人心，代代相傳，整個(gè)社會(huì)的道德價(jià)值體系將遭到嚴(yán)重的破壞，而且很難恢復(fù)和重建。道德的淪喪將使我們的社會(huì)無(wú)法想象。
直接成本過(guò)高，致使社會(huì)資源浪費(fèi)；間接成本太大，導(dǎo)致自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展環(huán)境惡化。造成這種狀況的原因主要有以下3個(gè)方面：
１．政府成本意識(shí)淡漠
思想是行動(dòng)的向?qū)?，現(xiàn)在我國(guó)一些政府官員還未真正認(rèn)識(shí)到政府浪費(fèi)的危害性，甚至根本沒(méi)有成本觀念。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，一些行政領(lǐng)導(dǎo)在安排政府支出時(shí)，追求大手筆、高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次，追求“政績(jī)工程”、大搞“形象工程”。 一些黨員干部沒(méi)有形成正確的政府成本和節(jié)約意識(shí)，認(rèn)為“公家的花了不心疼”。一些地方官員熱衷于“迎來(lái)送往”，標(biāo)榜這是溝通關(guān)系、人之常情。這是導(dǎo)致鋪張浪費(fèi)、追求奢靡的思想根源。這些觀念導(dǎo)致政府管理的直接成本和間接成本居高不下，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，這實(shí)際上也是一種腐敗。
２．政府體制設(shè)置不合理
我國(guó)實(shí)行議行合一的政府體制，這種體制的優(yōu)勢(shì)在于權(quán)力的統(tǒng)一和效率；弱點(diǎn)表現(xiàn)在對(duì)權(quán)力缺少制約和監(jiān)督。要避免行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和政府成本過(guò)高的狀況，必須充分發(fā)揮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的決定權(quán)、審議權(quán)和監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)雖然強(qiáng)調(diào)降低政府成本的政策要求，但是尚未制定控制政府成本方面的法律法規(guī)。地方各級(jí)人大對(duì)政府成本預(yù)算的審議也流于形式，對(duì)政府行政行為缺乏有效的監(jiān)督，有的人大領(lǐng)導(dǎo)和委員還參與政府決策或行政過(guò)程，對(duì)政府成本的控制就更加困難了。在責(zé)任追究上，對(duì)政府浪費(fèi)責(zé)任人追究處理不到位，大事化小，在一些政府官員看來(lái)，以一時(shí)的批評(píng)換來(lái)長(zhǎng)期的豪華奢侈是一本萬(wàn)利的事。因此，苦口婆心的批評(píng)教育、勸說(shuō)、警告都不如依法按紀(jì)嚴(yán)加懲處。這是政府成本居高不下的體制原因。
３．人民群眾無(wú)法有效監(jiān)督
群眾的眼睛是雪亮的。我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家。在我國(guó)行政監(jiān)督體系中，公眾監(jiān)督是一種最普遍、最直接、最有效的監(jiān)督途徑。但目前，這種功能尚未得到充分的發(fā)揮。但由于缺乏相應(yīng)的比較完善的監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有很暢通的參與渠道，加上害怕權(quán)力者的報(bào)復(fù)和苛難，老百姓眼睛再亮也只是敢怒不敢言。一方面，群眾監(jiān)督?jīng)]有相應(yīng)制度、法律保障，群眾的監(jiān)督權(quán)落不到實(shí)處。另一方面，在一些地方，監(jiān)督者必須看被監(jiān)督者的臉色行事，你監(jiān)督你的，他照樣干他的，甚至誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)倒霉。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必引起人民群眾對(duì)政府高成本運(yùn)行的厭憤，導(dǎo)致政府形象的損害。
三、控制政府成本的對(duì)策和措施
種種超常的“公耗”，居高不下的政府成本，損害了政府形象，影響了社會(huì)發(fā)展。因此，必須運(yùn)用綜合治理的方式，同時(shí)采取切合實(shí)際的措施，才能有效控制政府成本，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展。
１．強(qiáng)化政府成本意識(shí)
樹(shù)立以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)、人與自然和諧發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀是控制政府成本的重要前提。各級(jí)政府官員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變行政觀念，強(qiáng)化成本意識(shí)，將公共利益最大化作為控制政府成本的重要目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在上崗前，都應(yīng)該進(jìn)行政府成本意識(shí)方面的強(qiáng)化培訓(xùn)和教育，大力提高其道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和思想境界，使之具有適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的綜合行政素質(zhì)和能力。讓他們知道國(guó)家的錢、人民的錢也是來(lái)之不易的，要當(dāng)成自己的來(lái)計(jì)劃使用，沒(méi)必要也不應(yīng)該隨便鋪張和浪費(fèi)，從而樹(shù)立科學(xué)化管理和高效政府的概念和意識(shí)，構(gòu)建節(jié)約型政府。廣泛深入地開(kāi)展成本核算的宣傳教育活動(dòng)，不斷提高全社會(huì)的政府成本意識(shí)、資源節(jié)約意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，形成全社會(huì)都注重發(fā)展的成本代價(jià)觀念，以節(jié)約型政府推動(dòng)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)。
２．節(jié)約直接成本支出
堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，健全立法體系和制約機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府決策行政預(yù)算的審議權(quán)是控制政府成本的關(guān)鍵所在。人民代表大會(huì)制度是根本政治制度，體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的政治權(quán)利，提升人大及其常委會(huì)的職能并切實(shí)發(fā)揮其審議權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為深化政治體制改革的重要內(nèi)容。對(duì)涉及民生的政府決策，非經(jīng)人大審議通過(guò)不能實(shí)施；對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的財(cái)政預(yù)算，應(yīng)該返回責(zé)成重做；對(duì)不合理的財(cái)政支出，可以全部予以取消。把好審議的入口關(guān)，方能節(jié)約直接成本。同時(shí)，政府要加強(qiáng)自身建設(shè)，建立健全相關(guān)制度和機(jī)制，有效節(jié)約直接成本。一是實(shí)行重大問(wèn)題和重大事項(xiàng)集體討論、民主決策。強(qiáng)化政府決策的公眾和專業(yè)論證，建立公眾參與、專家論證與政府領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的科學(xué)民主決策機(jī)制，并形成規(guī)章制度，使之有法可依、有章可循。二要建立政府決策責(zé)任制。使決策者都要對(duì)自己的決策承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不斷培植、提高和優(yōu)化政府決策者的責(zé)任感，使政府決策失誤導(dǎo)致的政府成本降至最低限度。三要建立“風(fēng)險(xiǎn)基金”和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。可以建立“政府成本開(kāi)支風(fēng)險(xiǎn)保證金”，并應(yīng)從制度上保證。提倡“節(jié)約有獎(jiǎng)”的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)節(jié)約和降低政府成本的當(dāng)事人進(jìn)行精神嘉獎(jiǎng)，大張旗鼓地宣傳表?yè)P(yáng)，并做好存檔記錄，作為今后晉級(jí)提拔的重要依據(jù)。
３．減少間接成本產(chǎn)生
加強(qiáng)和改善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是控制政府成本的政治保障。作為執(zhí)政黨，必須堅(jiān)持在立黨為公、執(zhí)政為民基礎(chǔ)上，制定正確的路線、方針和政策，并將這種理念和政策貫徹落實(shí)在政府管理的過(guò)程之中。這就要求每一個(gè)共產(chǎn)黨員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有高度的事業(yè)心和責(zé)任感，在政治上和黨中央保持高度一致，嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)；在工作中敬業(yè)奉獻(xiàn)、勤政廉潔；在生活中情趣高尚、正派勤儉。總的來(lái)說(shuō)，執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)了制定政策的科學(xué)化和民主化，黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部政治堅(jiān)定，以國(guó)家和人民的利益為重，辦事出于公心，就能夠有效地減輕社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)方面的損失和代價(jià)，減少間接成本。同時(shí)，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這項(xiàng)基本政治制度，充分發(fā)揮民主黨派的民主參與和政治協(xié)商的作用，也可以起到控制政府成本的良好效果。
此外，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督也是控制政府成本的重要手段。要大力完善民眾監(jiān)督機(jī)制，充分激發(fā)民眾監(jiān)督的基礎(chǔ)功能。相關(guān)的機(jī)構(gòu)和組織應(yīng)定期在群眾中進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查，暢通網(wǎng)上舉報(bào)、實(shí)名信舉報(bào)、電話舉報(bào)等多種途徑，讓人民群眾的監(jiān)督真正有效有力。對(duì)于那些被揭發(fā)玩忽職守、違法亂紀(jì)、鋪張浪費(fèi)的公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部，堅(jiān)決依法進(jìn)行撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上賠償，還應(yīng)讓他們受到應(yīng)有的紀(jì)律、法律制裁。特別要積極發(fā)揮媒體作用，積極進(jìn)行曝光監(jiān)督。通過(guò)近年來(lái)的不少案例，人們已普遍意識(shí)到媒體監(jiān)督的分量。西安彩票、**等一系列大案都是由媒體報(bào)道，引發(fā)關(guān)注，進(jìn)而進(jìn)行司法介入的。此外，還有一些知情人不愿暴露真實(shí)身份，通過(guò)媒體做“傳聲筒”顯然是不錯(cuò)的選擇。而且，在沒(méi)有充分證據(jù)，但十分可疑的情況下，向媒體一吐為快也可在一定程度上避免“誣陷”嫌疑。因此，黨和政府應(yīng)該盡量保證媒體這個(gè)監(jiān)督渠道的暢通無(wú)阻，以達(dá)到有效控制政府成本的目的。
總之，對(duì)于我國(guó)政府成本的研究，特別是怎樣控制政府高額成本的研究是非常必要的，因此本文的目的只是希望能夠?yàn)檎嚓P(guān)部門實(shí)際的操作、運(yùn)行和改革提供一些借鑒和參考，能為節(jié)約型政府及和諧社會(huì)的建設(shè)做出微薄的貢獻(xiàn)。
