實行部門預(yù)算，建立國庫集中支付制度，推行政府采購，收支兩條線管理，是近年來財政工作適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實現(xiàn)宏觀調(diào)控，加大監(jiān)督力度，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)資金優(yōu)化配置而對財政管理體制改革進(jìn)行的有益探索。在財政管理體制的四項改革中，實行國庫集中支付制度是核心。國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實行的現(xiàn)代國庫管理制度，是由政府財政部門對所有政府性收支集中收繳和支付的管理制度，通過國庫單一賬戶對財政性資金進(jìn)行集中管理。財政國庫改革使高等學(xué)校內(nèi)部控制面臨新情況，在國庫集中支付制度改革的大背景下，高校該如何以《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》為基礎(chǔ)，分析高校內(nèi)控存在的問題，提出完善內(nèi)部控制的建議是本文研究的主要問題。
一、國庫集中支付對高校財務(wù)工作的影響
（一）銀行賬戶管理發(fā)生變化
過去高?？梢愿鶕?jù)需要直接在銀行開立賬戶，實行國庫集中支付后，高校應(yīng)按規(guī)定要求和程序，向財政部門提出開戶申請，財政部門審核同意后，書面通知代理銀行，為高校開立零余額賬戶用于財政授權(quán)支付和清算，財政直接支付項目通過國庫單一賬戶結(jié)算。
（二）收入取得方式發(fā)生變化
過去高校財政撥款收入由財政部門根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算分月?lián)苋雽W(xué)校賬戶，學(xué)費(fèi)等預(yù)算外資金收取時直接存入學(xué)校賬戶作為學(xué)校收入，實行國庫集中支付后，財政撥款收入在使用時確認(rèn)，預(yù)算外資金收入繳存國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶，經(jīng)批準(zhǔn)使用時作為學(xué)校事業(yè)收入。
（三）支出結(jié)算方式發(fā)生變化
過去高校發(fā)生預(yù)算內(nèi)、外支出都直接通過本單位賬戶支付，實行國庫集中支付后，學(xué)校每月必須在批復(fù)的單位預(yù)算內(nèi)編制財政直接支付、財政授權(quán)支付資金使用計劃，實際使用時分別通過國庫單一賬戶或單位零余額賬戶支付。
二、國庫集中支付制度下高校內(nèi)部控制存在的問題
根據(jù)COSO提出的《內(nèi)部控制——整體框架》內(nèi)容，本文從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等方面分析高等學(xué)校內(nèi)部控制存在的問題。
（一）控制環(huán)境方面
控制環(huán)境是企業(yè)的一種基調(diào)、氛圍，直接影響員工的控制意識，也是其他一切要素的基礎(chǔ)和核心。高校內(nèi)部控制環(huán)境方面的問題主要表現(xiàn)在：
1.管理層對內(nèi)部控制重視不夠。有些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為財政部門已實施部門預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購制度、收支兩條線管理等辦法，學(xué)校不需要再開展內(nèi)部控制了；也有些學(xué)校管理層內(nèi)控水平還停留在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，思路、辦法過時；還有一些學(xué)校雖然根據(jù)要求建立了內(nèi)控制度，但由于種種原因，有意無意破壞內(nèi)控程序，導(dǎo)致內(nèi)控制度難以有效貫徹落實。
2.高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制建立不夠完善。教育部和財政部下發(fā)的《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》中明確高校必須建立健全校長責(zé)任制，從目前實際情況來看，大部分高校由主管財務(wù)工作的副校長負(fù)責(zé)，總會計師的地位和作用被忽視，不懂財務(wù)的校長代行總會計師的職責(zé)，這種模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜化、資金籌集多元化的客觀要求，同時多數(shù)高校未建立內(nèi)部分層次經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度。
（二）風(fēng)險評估方面
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和高等教育體制改革的逐步深入，風(fēng)險與高校辦學(xué)越來越密切，但高校風(fēng)險評估機(jī)制尚不夠健全。表現(xiàn)在：
1.財務(wù)風(fēng)險方面。由于高校擴(kuò)招引起的盲目擴(kuò)建以及高等學(xué)校會計制度未對高校辦學(xué)成本核算提出要求，使得近年來高校資金嚴(yán)重短缺，大部分建設(shè)資金依賴貸款，財務(wù)風(fēng)險加大，而高校大多風(fēng)險意識淡薄，依賴政府解套，缺乏應(yīng)有的財務(wù)風(fēng)險評估和應(yīng)對機(jī)制。
2.經(jīng)營風(fēng)險方面。隨著我國高校收費(fèi)制度改革和國家不包分配政策的實施，高校經(jīng)營風(fēng)險隨之而來。目前高校收入60%以上來自學(xué)費(fèi)收入，決定學(xué)費(fèi)收入的主要因素是高校招生人數(shù)，影響招生人數(shù)的因素包括高校的辦學(xué)層次、專業(yè)結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)質(zhì)量、社會服務(wù)能力、適齡人口數(shù)量、畢業(yè)生就業(yè)狀況等，學(xué)生來源、貧富狀況、誠信程度、高校管理水平又直接影響著學(xué)費(fèi)的收繳，而大部分高校尚未建立起一套經(jīng)營風(fēng)險評估和應(yīng)對機(jī)制。
（三）控制活動方面
1.內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控流程不完善。未根據(jù)國家政策結(jié)合學(xué)校實際制定一套完整的內(nèi)部控制制度，內(nèi)控范圍狹窄，只針對財務(wù)部門，而管理決策層和其他相關(guān)部門不受內(nèi)控制度約束。另外，由于高校管理人員數(shù)量有限，兼崗現(xiàn)象嚴(yán)重，不相容職務(wù)不能合理合法分離。
2.預(yù)算管理作用發(fā)揮不到位。盡管國庫集中支付堅持“有預(yù)算才有支出”，但由于高校每月根據(jù)年度預(yù)算申報當(dāng)月用款額度無法得到校內(nèi)有關(guān)部門配合，大多根據(jù)財務(wù)部門經(jīng)驗預(yù)計，而且費(fèi)用報銷又大多采用“審批在前審核在后”的程序，會計人員為避免與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部人員產(chǎn)生矛盾，大都想盡辦法予以報銷，“張冠李戴”現(xiàn)象難以監(jiān)控。
（四）信息與溝通方面
良好的信息溝通系統(tǒng)是使領(lǐng)導(dǎo)層及時、充分、準(zhǔn)確了解學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r及存在問題的平臺，廣大教職工也能通過該系統(tǒng)獲取信息、參與監(jiān)控，但由于一些高校領(lǐng)導(dǎo)民主意識缺乏、部門推委、教職工對學(xué)校關(guān)心不夠，造成信息溝通渠道不暢、信息不對稱、內(nèi)部監(jiān)督乏力。
（五）監(jiān)督方面
內(nèi)部監(jiān)督體系不完善。內(nèi)部審計部門未單獨(dú)設(shè)立、審計人員無專業(yè)知識，內(nèi)部審計范圍有限，更沒有對內(nèi)部控制制度開展審計。
三、加強(qiáng)國庫集中支付制度下高等學(xué)校內(nèi)部控制的建議
國庫集中支付制度是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行結(jié)算，直到資金達(dá)到商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度，對加強(qiáng)單位內(nèi)部控制具有積極作用，但并不能代替高校內(nèi)部控制工作。高校應(yīng)根據(jù)國庫集中支付制度要求，結(jié)合《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和本單位實際建立健全內(nèi)部控制制度。
（一）加強(qiáng)內(nèi)控環(huán)境建設(shè)
１.提高單位領(lǐng)導(dǎo)、管理層、教職工內(nèi)部控制意識。通過學(xué)習(xí)《會計法》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》等法規(guī)，提高全體員工對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識和執(zhí)行內(nèi)控制度的自覺性。
2.建立總會計師制度。按照《總會計師條例》、《高等學(xué)?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》要求建立總會計師制度，使高校財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)走專業(yè)化之路。
（二）建立風(fēng)險評估和控制體系
風(fēng)險控制就是要求高校各級領(lǐng)導(dǎo)樹立風(fēng)險意識，針對各風(fēng)險控制點(diǎn)，建立有效的風(fēng)險管理系統(tǒng)，通過風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險投資、風(fēng)險報告等措施，對高校風(fēng)險進(jìn)行全面防范和控制。
1.合理籌集、使用資金，降低財務(wù)風(fēng)險。國庫集中支付制度將學(xué)校的各項收入全額收繳財政，學(xué)校使用資金通過國庫單一賬戶或單位零余額賬戶支付，對加強(qiáng)單位資金管理具有積極作用，但無法降低單位財務(wù)風(fēng)險，要減少學(xué)校負(fù)債數(shù)額，一是要廣開籌資渠道，開展資金成本分析及時取得資金；二是要提高資金使用效率。
2.適應(yīng)市場需求，明確辦學(xué)定位，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，突出辦學(xué)特色，降低經(jīng)營風(fēng)險。建立畢業(yè)生就業(yè)情況跟蹤調(diào)查、分析機(jī)制，及時進(jìn)行專業(yè)調(diào)整，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，提高社會服務(wù)能力，化解經(jīng)營風(fēng)險。
（三）明確控制內(nèi)容和程序
國庫集中支付制度建立起了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算體系，但過程控制仍然需要學(xué)校內(nèi)部通過明確控制內(nèi)容和程序加強(qiáng)。
1.預(yù)算控制。建立預(yù)算工作崗位責(zé)任制和授權(quán)審批制度，使預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、考核等不相容崗位之間能夠形成有效的制衡機(jī)制。強(qiáng)化預(yù)算編制控制，在科學(xué)預(yù)測、決策基礎(chǔ)上，制定可行的標(biāo)準(zhǔn)和定額，推行零基預(yù)算，建立規(guī)范的預(yù)算調(diào)整、審批制度和程序，開展預(yù)算執(zhí)行情況分析，確保預(yù)算執(zhí)行。
2.預(yù)算外資金收繳控制。建立由財務(wù)處、學(xué)工處、教務(wù)處和各院系組成的收費(fèi)管理系統(tǒng)，明確各部門崗位職責(zé)，建立收費(fèi)系統(tǒng)初始化、收費(fèi)、稽核檢查等不相容崗位制衡機(jī)制，實現(xiàn)學(xué)生收費(fèi)系統(tǒng)、教學(xué)管理系統(tǒng)、銀行信息系統(tǒng)的對接，保證各項預(yù)算外資金準(zhǔn)確、及時收繳。
3.成本費(fèi)用控制。制定先進(jìn)合理的成本費(fèi)用開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，層層分解成本費(fèi)用預(yù)算，嚴(yán)格按照成本費(fèi)用開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)和國庫集中支付制度審批、審核、報銷一般費(fèi)用和政府采購項目費(fèi)用，建立成本費(fèi)用內(nèi)部分析、報告制度，有效控制成本費(fèi)用支出。
4.資產(chǎn)管理控制。包括限制接近控制、定期清查控制和資產(chǎn)管理責(zé)任制。如現(xiàn)金、銀行存款、有價證券、支票等除出納外，其他人員限制接近。定期進(jìn)行實物資產(chǎn)清查，確保賬實相符，對不符事項應(yīng)查明原因，及時處理。明確出納、采購人員、實物資產(chǎn)管理人員責(zé)任，保證學(xué)校財產(chǎn)安全完整。
（四）構(gòu)筑信息溝通平臺
利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，在校領(lǐng)導(dǎo)、管理層和教職工之間構(gòu)筑一個信息溝通平臺，使所有人員都能及時、準(zhǔn)確獲得信息并利用該平臺傳遞職工意見、建議，同時增強(qiáng)信息透明度，讓學(xué)校及相關(guān)人員接受群眾監(jiān)督，防止損害國家、學(xué)校利益事件的發(fā)生。
（五）完善內(nèi)部監(jiān)督體系
內(nèi)部監(jiān)督體系建立要堅持專業(yè)人員審計監(jiān)督與全員監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況監(jiān)督與內(nèi)部控制系統(tǒng)監(jiān)督相結(jié)合，同時還要借助社會獨(dú)立審計機(jī)構(gòu)對學(xué)校內(nèi)控情況進(jìn)行再控制，以便不斷完善內(nèi)部控制制度，保證學(xué)校目標(biāo)的實現(xiàn)。
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