一、土地制度缺失
自20世紀(jì)80年代，我國土地制度經(jīng)歷了土地使用權(quán)有償使用的重大變革，2002年將招拍掛出讓制度引入經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓，2006年工業(yè)用地開始實(shí)施招拍掛，盡管其執(zhí)行力度在逐年提高，但土地出讓中的“雙軌制”和“二元”價(jià)格并沒有根除。從理論上講，“招拍掛”公開競標(biāo)可以提高土地交易透明度，避免腐敗，提升土地價(jià)值，但人為地分割市場形成“市場化不足與市場化過度”及產(chǎn)生的另類交易成本卻讓制度設(shè)計(jì)者們始料未及。一方面是以劃撥、協(xié)議等非市場化方式出讓工礦倉儲、公用設(shè)施和交通運(yùn)輸用地，導(dǎo)致許多工業(yè)、市政用地使用效率低下，地毯式的廠房占用了大量土地，舊城改造中一棟棟政府辦公樓拔地而起，形成了中國獨(dú)特的土地資源短缺與浪費(fèi)并存現(xiàn)象；而另一方面，與民生相關(guān)的住宅用地卻只有“招拍掛”一條路，加之“賣方”只有地方政府一家，且掌控供給時(shí)機(jī)、節(jié)奏和規(guī)模，這種壟斷格局拍出天價(jià)的土地就成了一種常態(tài)。
(一)土地房地產(chǎn)投機(jī)的重要途徑
不管地價(jià)占房價(jià)構(gòu)成的23％是否真實(shí)，每每出現(xiàn)一個(gè)新“地王”，都會給房地產(chǎn)市場帶來不小的震撼，影響著人們對房價(jià)的預(yù)期，而預(yù)期又會帶動更多資本向房地產(chǎn)市場的聚集，進(jìn)而推動房價(jià)上揚(yáng)。其實(shí)，無論是“不差錢”的國企、開發(fā)商，還是投資投機(jī)購房者，真正炒作的對象不是房子，而是房子下面的土地。其道理很簡單，從經(jīng)濟(jì)特性上講，土地是一種有限的不可再生的自然資源，稀缺性決定了其供給彈性小，其價(jià)格上漲的幅度就快。從物理特性上講，其獨(dú)特的地理位置及異質(zhì)性必然會影響房價(jià)，而房子不過是土地的附著物，其物理特性是會隨著歲月的流失不斷出現(xiàn)折損的。因此，說人們在炒房，其實(shí)是在炒地；房價(jià)高了，其實(shí)是地價(jià)在漲，非要把地價(jià)和房價(jià)原本一回事分成兩回事說，皆因房子和土地分屬不同部門管理和兩權(quán)分離的中國特色。
(二)土地是企業(yè)撬動金融杠桿的利器
許多人誤以為搞清了房價(jià)的成本構(gòu)成，就可以搞清房地產(chǎn)企業(yè)“暴利”的來源。其實(shí)，房價(jià)與成本的差額并非企業(yè)“暴利”唯一來源，而真正的“暴利”來自企業(yè)金融杠桿的運(yùn)用，這就是為什么要規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的自有資本金不能低于35％的道理所在。2009年土地招拍掛之所以成為眾多國企、上市公司追捧的對象，他們不惜血本的拿地、抬高地價(jià)，目的并不在于從事房地產(chǎn)開發(fā)，而是利用土地使之成為撬動金融杠桿的利器。一方面，“天價(jià)地”可以提升上市公司的資產(chǎn)價(jià)值、市場形象，進(jìn)而推高公司股票價(jià)格，或通過增發(fā)、配股、公司債，在資本市場上獲得更多金融支持；另一方面，土地是最佳抵押品，價(jià)值上百億元的土地可以使企業(yè)從多家銀行獲得巨額信貸支持。有了國家的錢、銀行的錢和股民的血汗錢，只要公司經(jīng)營收益率為正，企業(yè)利潤率就可以成倍的放大，10％毛利潤背后可能是50％，甚至更高的利潤，土地“資源、資產(chǎn)、資本”三位一體的特點(diǎn)正是土地金融的魅力所在和企業(yè)獲得“暴利”的秘訣。
(三)土地是地方財(cái)政的主要來源
為什么農(nóng)村的集體所有權(quán)的土地流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地，而不允許農(nóng)村建設(shè)用地“進(jìn)城”?為什么農(nóng)村建設(shè)用地“進(jìn)城”只能“被”上級政府以“一口進(jìn)一口出”的方式征收，拿到一點(diǎn)可憐的補(bǔ)償，而地方政府出手一拍就可從溢價(jià)中獲得巨額收益?為什么“城中村”的土地、小產(chǎn)權(quán)房只能以“大棚別墅”、“畫家村”、“生態(tài)示范園”的形式存在著，卻無法得到一個(gè)合理合法實(shí)現(xiàn)其利益的出路?因?yàn)橥恋貕艛嗪汀半p軌”制出讓方式可以給地方政府帶來可觀的收益。土地財(cái)政不僅扭曲了政府行為，更強(qiáng)化了地方政府與企業(yè)利益鏈。在短期利益和政績目標(biāo)驅(qū)動下，各地方政府不斷修編城市規(guī)劃，致使城市規(guī)劃失去了法律約束力。2009年北京CBD東擴(kuò)讓周邊的房價(jià)飆升49％，2010年通州新城建設(shè)讓郊外的房價(jià)突破2萬元／平方米，2010年3月北京南城發(fā)展規(guī)劃讓中信地產(chǎn)以總價(jià)52.4億元拍得了亦莊地塊，刷新了北京總價(jià)新“地王”紀(jì)錄，溢價(jià)270％，樓面價(jià)1.7萬元。顯然，地方政府成了房地產(chǎn)市場上最大的“做市商”。今天新城建設(shè)，明天國際旅游島，這邊耕地居住用地緊缺，那邊高爾夫球場遍地開花。各級政府都希望高新技術(shù)園、商業(yè)中心落戶管轄區(qū)，卻都不愿意為中低價(jià)位商品房、經(jīng)適房、公共租賃房提供土地，致使百姓急需的可支付房供給下降。其實(shí)許多地方并不缺地，但各地政府都熱衷于土地儲備，目的在于從與中央政府的博弈中獲得更多的用地指標(biāo)。而獲得用地指標(biāo)后“批而不用、儲而不用”的現(xiàn)象屢見不鮮，這進(jìn)一步加劇了土地價(jià)格形成機(jī)制的扭曲，也是房地產(chǎn)市場林林總總的怪象重生的根瘤。
二、住房供給體制缺失
我國住房體制改革在小平同志的倡導(dǎo)下從20世紀(jì)80年代初起步，1998年停止實(shí)物分配推進(jìn)市場化改革。盡管福利分房并沒有根除，但商品住宅供給已占城鎮(zhèn)每年住宅投資的80％和住宅竣工面積的70％以上。實(shí)事求是地講，住房商品化雖有增加供給和改善需求之功能，但近年來也出現(xiàn)一些偏差，就是盲目的追求高檔化、豪宅化，卻忽略了這樣一個(gè)事實(shí)：中國城市化還沒有完結(jié)，人均GDP剛過3300美元，住宅市場仍處在以生存需求為主和改善需求為輔的階段，此時(shí)房價(jià)要與人均GDP超過4萬美元的世界城市攀比，將會導(dǎo)致面向廣大中低收入群體住房的供給體制。
(一)保障性住房供給嚴(yán)重不足
在我國，狹義的保障性住房(廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房)是政府實(shí)施住房保障的重要舉措。其中，“廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”，是一種游離于市場機(jī)制之外的特殊性保障；經(jīng)濟(jì)適用房雖由政府組織興建出售給中低收入家庭，但需求仍以購房者可支付能力、有償出售為基礎(chǔ)，可視為一種政府與市場的混合保障機(jī)制。迄今為止，我國的保障性住房建設(shè)一直進(jìn)展緩慢，從表1可以看出經(jīng)濟(jì)適用房投資規(guī)模、新開工面積、銷售面積和竣工量占房地產(chǎn)的比重十分有限。而北京和上海兩大明星城市的新建商品住宅高檔化的趨勢更為明顯(見表2)。
(二)普通住宅不普通，結(jié)構(gòu)性短缺突顯
近期，政府出臺調(diào)控新政策多是泛談增加普通住宅供給，孰不知現(xiàn)今的普通住宅并不普通。按2005年7部委《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》，普通住房標(biāo)準(zhǔn)面積上限為120平米，容積率1以上，但大多城市將此標(biāo)準(zhǔn)提高到140-144平方米?，F(xiàn)今一線城市住房均價(jià)2.5萬元／平方米，一套房在200-300多萬元，普通老百姓很難承受。此外，增加面向低收入者的保障性住房建設(shè)固然重要，但市場上真正缺少的是一般百姓和“夾心層”需要的可支付住房。在國外可支付住房是指百姓支付月供占家庭月收入的30％左右的住房，考慮到中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期收
入多元化、透明度差的特點(diǎn)，可支付住房的月支付額可設(shè)定在家庭月收入的50％以內(nèi)，但這類可支付住房在大中城市實(shí)在是越來越少。
(三)市場供需矛盾進(jìn)一步加劇房價(jià)上揚(yáng)
對商品住宅的竣工與銷售面積分析，我們可以看到：我國1999---2004年商品住宅供需大體平衡或供略大于求。但從2005年開始，商品房和商品住宅銷售面積均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了竣工面積，特別是2009年在多種“救市”政策的刺激下，房市需求如打了一針強(qiáng)興劑，商品住宅銷售面積8.5億平方米，創(chuàng)歷年記錄，增長了43.9％(上海、北京分別增長了48.9％和82.3％)，但商品住宅的供給卻因投資增速放緩(僅為16.1％)，施工進(jìn)度、竣工率下降，顯然落后于旺盛的需求，商品住宅竣工面積5.77億平方米，增幅僅為6.2％。具體到35個(gè)大中城市，商品住宅銷售面積超過竣工面積的現(xiàn)象也相當(dāng)普遍，其中有26個(gè)城市已持續(xù)5年之久。眾所周知，在賣方主導(dǎo)的住宅市場上，開發(fā)商擁有定價(jià)權(quán)，消費(fèi)者多是價(jià)格接受者，供需缺口的擴(kuò)大給了開發(fā)商捂盤惜售、哄抬房價(jià)，甚至隨意改變期房價(jià)格的可乘之機(jī)。人為地制造短缺營造的恐慌性購房進(jìn)一步推高了房價(jià)，導(dǎo)致了百姓住房消費(fèi)不堪重負(fù)。
三、政策性住宅金融缺失
從各國經(jīng)驗(yàn)看，無論是政府從供給面還是從需求面人手，解決廣大中低收入群體的住房問題都離不開長期低成本資金的支持。中國是一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中國家，城市化還沒有完結(jié)，面對龐大住房市場需求及國民可支付能力有限的事實(shí)，中國不僅缺少為廣大中低收入群體提供可支付住房的長遠(yuǎn)規(guī)劃和供給制度，更缺少與之相配套的住宅金融體系，這突出表現(xiàn)為：
(一)提供住宅金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)單一、政策性機(jī)構(gòu)缺位
2009年房地產(chǎn)貸款余額，包括開發(fā)貸、個(gè)貸等達(dá)到7，33萬億元，占金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額的17.2％。但無論是住房生產(chǎn)所需的開發(fā)貸還是購房信貸，都主要依賴以利潤為目標(biāo)的商業(yè)銀行。目前，我國還沒有建立相應(yīng)的政策性住房金融體系，在世界許多國家，都有政府直接出資或發(fā)起設(shè)立的政策性金融機(jī)構(gòu)，如日本的住房金融公庫、加拿大的住房抵押貸款公司，韓國的國民住宅基金、日]度的住房發(fā)展金融公司和新加坡公積金等。為什么國無論大小都要建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，是因?yàn)樽》考嬗小敖?jīng)濟(jì)”品和民生“必需”品的特殊性，政策性金融是政府干預(yù)市場的重要工具。住房公積金是我國憑借政府政令建立的強(qiáng)制性住房儲蓄，2009年累計(jì)歸集資金已達(dá)2.6萬億元，余額1.46萬億元，但公積金雖有一定的聚資功能，其制度設(shè)計(jì)的缺陷：政策目標(biāo)不明、中心定位不清(定位于事業(yè)單位卻從事金融活動)、管理不善、資金使用無序、監(jiān)管缺位、配貸機(jī)制不公、與商業(yè)銀行的非理性競爭，使之很難發(fā)揮政策性住宅金融職能。
(二)住房金融渠道單一，長期低成本資金匱乏
住房的投資與消費(fèi)具有所需資金量大和期限長的特點(diǎn)，為此各國政府出了多種金融安排來擴(kuò)大低成本資金來源。如新加坡，政府一手抓強(qiáng)制性國民公積金儲蓄，建立自我積累機(jī)制，一手掌控著住房的供給，以低成本的資金、無償劃撥的土地加上有償分配的原則，保障了90％國民擁有產(chǎn)權(quán)房。日本是通過財(cái)政投融資體制，將郵政儲蓄和簡易養(yǎng)老保險(xiǎn)等長期低成本資金引入住房領(lǐng)域，并通過公團(tuán)、公營等興建租賃房和低價(jià)房，分階段、有目標(biāo)的推進(jìn)“住宅五年計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)了“一戶擁有一套住房”和改善國民住房品質(zhì)的目標(biāo)。德國是通過“自愿性儲貸合同 政府補(bǔ)貼 商業(yè)貸款組合”，將個(gè)人積累、政府扶持與金融支持相結(jié)合，有效解決了國民住房問題。美國則是由政府在住房抵押一級市場提供擔(dān)保，在二級市場提供流動性，將本國乃至全球長期資金引入住房領(lǐng)域，使國民住房自有率高達(dá)68％。香港地區(qū)是政府通過建立土地基金和領(lǐng)匯房地產(chǎn)投資信托基金，用于緩解房委會公屋和居屋建設(shè)資金不足的困難，解決中低收入住房問題。中國是個(gè)高儲蓄率國家，僅居民存款就有26萬億元之巨，卻沒有引導(dǎo)國民儲蓄有序流動的機(jī)制，資本市場欠發(fā)達(dá)和融資渠道單一，不僅影響住宅市場的供給結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致租賃性住房和中低價(jià)位、中小戶型住房的供給不足，還會使商業(yè)銀行面I晦借短貸長、利率倒掛不匹配和同質(zhì)產(chǎn)品競爭過度等多種風(fēng)險(xiǎn)。
(三)缺少針對中低收入群體提供住宅金融服務(wù)的制度安排
近年來，商業(yè)銀行紛紛進(jìn)入住宅金融市場，爭搶開發(fā)貸和個(gè)貸，但追逐的多是利潤豐厚的商業(yè)項(xiàng)目。政府土地出讓收益年年創(chuàng)新高，2009年達(dá)到1.42萬億元創(chuàng)歷史新高，但政府責(zé)權(quán)不清，財(cái)政支出公共性、規(guī)范性差。其結(jié)果是：在2009年12327.1億元土地出讓支出總額中，用于廉租住房支出187.1億元，占比僅為1.5％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10％”的政府目標(biāo)，因此，面向低收入的廉租房建設(shè)主要是依賴住房公積金的增值收益在維系著。2009年為應(yīng)對美國金融危機(jī)，國家出臺了4萬億元的刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，其中9000億元用于保障性住房建設(shè)，但由于缺少相應(yīng)的金融支持，各地陷入有項(xiàng)目無資金的困境。這迫使國家于2009年10月出臺了《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，即將公積金閑置資金用于經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造和公共租賃房建設(shè)。
從法理上講，公積金是職工個(gè)人住房儲蓄資金，歸職工個(gè)人所有。將私人強(qiáng)制性住房儲蓄無償用于純公共品的廉租房建設(shè)是一種扭曲的路徑選擇，它混淆了“私人資金”和財(cái)政資金的性質(zhì)和用途，廉租房作為一種純公共品供給應(yīng)形成以財(cái)政資金為主、社會資金為輔的融資機(jī)制。用住房公積金發(fā)放經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造和公共租賃房的開發(fā)貸款，這種有償借貸活動與無償劃撥增值收益用于廉租房相比雖略有進(jìn)步，但這與現(xiàn)行法規(guī)《條例》“公積金只能用于發(fā)放個(gè)貸”的規(guī)定是相悖的，以部門《意見》代替立法權(quán)，這無疑會影響現(xiàn)有法律法規(guī)的嚴(yán)肅性及政府的公信力。此外，住房公積金管理中心是一個(gè)事業(yè)單位，它是否具備吸納儲蓄和發(fā)放貸款的多種金融功能?中心作為一個(gè)無自有資本金事業(yè)單位，是否有能力為其貸款經(jīng)營活動承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并保障廣大繳存人的利益?保障性住房建設(shè)資金匱乏和住宅市場結(jié)構(gòu)扭曲都暴露出我國政策性住房金融的缺失。
四、完善住房市場的政策建議
(一)構(gòu)建面向廣大中低收入群體的住房供給體系
如果我們認(rèn)定一個(gè)社會合理的收入分配結(jié)構(gòu)應(yīng)該是兩頭小中間大的“橄欖”型，如果我們認(rèn)定中國住宅市場仍處在以生存需求為主、改善投資需求為輔的階段，那么以需求為導(dǎo)向的住房供給體系應(yīng)是：高端有市場、中端有扶持和低端有救助。因此，政府除應(yīng)向低收入群體提供廉租房外，對廣大中等收入群體應(yīng)更多的借助市場力，旗幟鮮明地大力發(fā)展可支付住房，制定可支付住房供給的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用土地、金融、財(cái)稅等政策工具引導(dǎo)激勵(lì)企業(yè)大力發(fā)展可支付住房，使之成為住房市場的主打產(chǎn)品。可支付住房供給應(yīng)堅(jiān)持有償出租和出售的市場原則，同時(shí)享受政府的政策扶持，如政府應(yīng)在土地供給、項(xiàng)目審批、開工許可、稅
收、信貸等方面給予支持，以確保其在住宅投資、開工、竣工面積上占較大的比重。在城市化沒有完結(jié)之前，只有加大住房供給，特別是可支付住房的供給，才能有效扼制房價(jià)上漲過快，緩解國民住房難、消費(fèi)不振的問題。
(二)完善招拍掛制度，深化土地制度改革
土地具有資源、資產(chǎn)和資本三位一體的特殊性，使之成為改革躲不過、繞不開的難題。深化土地制度改革：(1)要堅(jiān)持國有土地有償使用的基本原則，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，對不同用途的土地采取不同的招拍掛方式。對酒店、賓館、商業(yè)、旅游、娛樂設(shè)施、別墅、高檔公寓住宅等商業(yè)性用地可以采取“價(jià)高者得”的招拍掛方式，但對可支付住宅建設(shè)用地應(yīng)采取綜合指標(biāo)招拍掛方式，即綜合地價(jià)、房價(jià)、戶型、面積、企業(yè)信譽(yù)、以往業(yè)績、消費(fèi)者評價(jià)、納稅情況和社會責(zé)任等，選拔出真正能為消費(fèi)者提供品質(zhì)高、服務(wù)好的企業(yè)。同時(shí)，推進(jìn)其他各類用地市場化進(jìn)程。(2)嚴(yán)格土地出讓收益的管理，實(shí)行“收支兩條線”、專戶和比例管理，確保與民生相關(guān)的公共服務(wù)支出占較大的比例，促進(jìn)政府職能從“投資型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)化。對土地出讓收益使用和分配實(shí)行公示制，并接受地方人大、審計(jì)、監(jiān)察和社會民眾的監(jiān)督，以確保土地收益分配公開公正，真正從制度上保障國有土地為民所用，為民致富。(3)構(gòu)建多元主體的土地供給體系，改變“一口進(jìn)一口出”壟斷的格局，讓更多的農(nóng)村建設(shè)用地和“城中村”土地，在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，以有償出讓、作價(jià)出資(入股)、租賃、聯(lián)營、抵押等多種方式，早日進(jìn)入城鄉(xiāng)土地市場；改變政府在土地市場上既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”的角色，限定政府權(quán)力為“產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息公示、調(diào)控總量、土地用途、結(jié)構(gòu)管制和維護(hù)市場秩序”等，真正從根本上解決合理地價(jià)形成機(jī)制問題，抑制地價(jià)房價(jià)的非理性上揚(yáng)。
(三)構(gòu)建中國化的住宅金融體系
構(gòu)建中國化的住宅金融體系必須做到：(1)構(gòu)建面向中低收入群體的政策性住宅金融體系。隨著住房公積金強(qiáng)制儲蓄歸集額不斷增長，個(gè)貸和經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房開發(fā)信貸的展開，其政策性住宅金融的功能將逐漸顯現(xiàn)，并成為住宅金融領(lǐng)域上一支不可忽視的力量。要與時(shí)俱進(jìn)地改革現(xiàn)行的住房公積金制度，明確公積金的政策目標(biāo)，規(guī)范其信貸扶持的對象(主要是首次購房的中低收入者)、資金用途、貸款規(guī)則(存貸掛鉤、公平配貸)，避免住房公積金利用低息優(yōu)勢與商業(yè)銀行開展非理性競爭，盲目追求資金使用率導(dǎo)致資金斷流。需要指出的是，政策性金融也要遵循資金有償使用、本息回流的商業(yè)原則，以保障百姓個(gè)人的互助儲蓄資金“取之有方，用之有道”和安全高效，這是確保公積金服務(wù)于住房保障政治上可行和經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)的一大挑戰(zhàn)。(2)引導(dǎo)鼓勵(lì)商業(yè)銀行開展與國家住房產(chǎn)業(yè)政策相一致的金融服務(wù)。商業(yè)銀行可實(shí)施差別信貸政策，對投資興建可支付住房的企業(yè)，在資本金、資金的可得性、借貸條件(期限、利率)應(yīng)與其他商業(yè)地產(chǎn)、別墅高檔房企業(yè)有所不同。對第一次購房自住的居民應(yīng)實(shí)施優(yōu)惠信貸(首付20％，優(yōu)惠利率)。主管機(jī)構(gòu)應(yīng)制定可支付住房信貸占銀行房地產(chǎn)信貸的比重，作為考察金融企業(yè)社會責(zé)任的指標(biāo)，以體現(xiàn)金融支持的政策導(dǎo)向。
