績(jī)效審計(jì)是審計(jì)師通過收集、分析、評(píng)價(jià)審計(jì)證據(jù),對(duì)組織行為及其各項(xiàng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì),找出薄弱環(huán)節(jié),提出改進(jìn)建議,將審計(jì)結(jié)果提交給各相關(guān)部門,并對(duì)建議的執(zhí)行情況進(jìn)行審核、控制的一種技術(shù)工具。高等學(xué)校開展績(jī)效審計(jì),能夠通過對(duì)學(xué)校相關(guān)資金的經(jīng)濟(jì)性、使用效率和效果進(jìn)行評(píng)價(jià),為負(fù)責(zé)監(jiān)督或采取糾正措施的有關(guān)各方提供便利,促使學(xué)校不斷提高辦學(xué)水平,增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力,同時(shí)也順應(yīng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前,許多高校都在探索開展績(jī)效審計(jì),其中部分高校的績(jī)效審計(jì)工作已經(jīng)顯示出明顯的效果,但還有許多高校由于對(duì)績(jī)效審計(jì)工作認(rèn)識(shí)不足而進(jìn)展不大。本文在對(duì)我國(guó)高校績(jī)效審計(jì)工作情況調(diào)查分析的基礎(chǔ)上,闡釋了高校開展績(jī)效審計(jì)工作的意義,并提出加強(qiáng)高?？?jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)建議。
一、我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)的現(xiàn)狀
中國(guó)高校眾多,進(jìn)行全面調(diào)查統(tǒng)計(jì)的工作難度較大,為此,筆者以駐南京的南京大學(xué)、東南大學(xué)等23所本科院校作為研究樣本。其原因在于:一方面,南京的高校數(shù)量較多,現(xiàn)有高校47所,其中,地方本科院校23所,位居全國(guó)第三;另一方面,江蘇是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)大省,高校數(shù)量和教育水平位居全國(guó)前列,其省會(huì)南京更具代表性;此外,南京地處華東,更容易接受國(guó)外先進(jìn)的管理理念和方法。調(diào)查方法則是通過登陸各個(gè)學(xué)校的網(wǎng)站,進(jìn)入學(xué)校機(jī)構(gòu)設(shè)置中的審計(jì)部門或合署部門,獲取相關(guān)的信息。
(一)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況
23所高校中,南京大學(xué)、東南大學(xué)、河海大學(xué)、南京師范大學(xué)、南京郵電大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)、南京中醫(yī)藥大學(xué)、南京工業(yè)大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、江蘇警官學(xué)院、南京曉莊學(xué)院、金陵科技學(xué)院12所學(xué)校獨(dú)立設(shè)置了審計(jì)處這樣的職能機(jī)構(gòu);南京理工大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京醫(yī)科大學(xué)、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)、南京信息工程大學(xué)、中國(guó)藥科大學(xué)、南京藝術(shù)學(xué)院、南京審計(jì)學(xué)院、南京工程學(xué)院、江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院10所學(xué)校是審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公;三江學(xué)院未設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)?？梢钥闯?南京地區(qū)獨(dú)立設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)的院校達(dá)到52.17%,有半數(shù)左右的院校沒有獨(dú)立設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)或沒有審計(jì)機(jī)構(gòu)。
(二)高校審計(jì)人員配備情況
單獨(dú)設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的高校配備了5至7名審計(jì)人員,多數(shù)為5名,也有超過10名以上的(如南京大學(xué))。其他學(xué)校人員相關(guān)信息沒有公開列示。
(三)高校審計(jì)制度建設(shè)情況
獨(dú)立設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的高校,其審計(jì)制度比較健全,一方面遵照國(guó)家和江蘇省的有關(guān)文件,另一方面結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際制定了相應(yīng)的工作制度和規(guī)范。
(四)高校內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容
各高校的審計(jì)內(nèi)容(根據(jù)審計(jì)內(nèi)容公開程度排列)如表1所示。
可以看出,各大高校處理的審計(jì)項(xiàng)目大致相同,基本的審計(jì)項(xiàng)目大類都涵蓋在審計(jì)工作中,也比較符合高校的具體情況,有的學(xué)校審計(jì)工作的側(cè)重點(diǎn)十分明確,近70%的高?；蚨嗷蛏偕婕暗搅丝?jī)效審計(jì)相關(guān)方面的內(nèi)容,部分高校對(duì)項(xiàng)目的使用和效益情況提出了審計(jì)要求,在工作規(guī)范中加入了監(jiān)督各項(xiàng)資源的效益情況等。這些都反映了高校審計(jì)工作已不單純審查資金資產(chǎn)等的合法真實(shí)性,開始逐步向績(jī)效方向發(fā)展。通過對(duì)部分高校的調(diào)查,說明我國(guó)高校審計(jì)工作開展得還是比較好的,尤其是規(guī)模比較大的高校,從部門的設(shè)置到規(guī)章制度的建立,再到具體審計(jì)工作的開展,已經(jīng)具有自己一系列的流程。當(dāng)然,還有一部分高校的審計(jì)工作十分簡(jiǎn)單,或者并未公開列示相關(guān)信息。這部分高校內(nèi)審工作尚有欠缺。首先,在機(jī)構(gòu)的建立,人員的配備上還存在不足,反映出對(duì)審計(jì)工作的重要性還認(rèn)識(shí)的不夠;其次,缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度加以約束,或者說,即使建立了一套完整的工作規(guī)范,卻沒有很好地遵照?qǐng)?zhí)行;另外,高校經(jīng)營(yíng)意識(shí)不強(qiáng),由于我國(guó)每年對(duì)高校都有大量資金的撥入,如果高校不能合理有效地進(jìn)行安排利用,可能會(huì)出現(xiàn)債務(wù)堆積的情形。因此,這就對(duì)高校審計(jì)工作提出了更新、更高的要求。
二、高校開展績(jī)效審計(jì)的必要性分析
在世界審計(jì)史上,20世紀(jì)30年代以前的審計(jì)都是以真實(shí)性、合法性為目的的財(cái)務(wù)審計(jì)。到了20世紀(jì)中后期,隨著科技的進(jìn)步,生產(chǎn)力水平的迅速提高,各個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入迅猛增長(zhǎng),因此對(duì)所使用和管理資源的監(jiān)督也就顯得十分重要,在監(jiān)督財(cái)政收支的真實(shí)性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步監(jiān)督其有效性,以便節(jié)約財(cái)政資金,促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,由此產(chǎn)生了績(jī)效審計(jì)。
美國(guó)是政府績(jī)效審計(jì)開展最早的國(guó)家,為了確保公共資源合法有效的使用,1945年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《聯(lián)邦公司控制法案》,該法案提出了審計(jì)總署的“綜合審計(jì)”的方法,有效地將公營(yíng)企業(yè)置于國(guó)會(huì)的年度審計(jì)和財(cái)政控制之下。1972年美國(guó)頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)》,在世界政府審計(jì)史上首次明確提出了績(jī)效審計(jì)的概念。在美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的影響下,西方許多國(guó)家的政府審計(jì)先后從單純的財(cái)務(wù)審計(jì)逐漸向績(jī)效審計(jì)發(fā)展。20世紀(jì)70—80年代,以最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織正式接受績(jī)效審計(jì)為標(biāo)志,績(jī)效審計(jì)處于快速發(fā)展時(shí)期。
由于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)重點(diǎn)側(cè)重于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合法性,對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表所反映的信息依法做出客觀、公正的評(píng)價(jià),而績(jī)效審計(jì)則不僅僅要求會(huì)計(jì)資料的真實(shí)可靠,更強(qiáng)調(diào)這些數(shù)據(jù)背后所反映的各項(xiàng)資源的經(jīng)濟(jì)性以及其效率、效果情況。如果說,財(cái)務(wù)審計(jì)是對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的深入把關(guān),那么,績(jī)效審計(jì)則更要求對(duì)質(zhì)的嚴(yán)格監(jiān)督。因此,兩者相輔相成,財(cái)務(wù)審計(jì)為績(jī)效審計(jì)奠定了基礎(chǔ),而績(jī)效審計(jì)是對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)的深入探究。
20世紀(jì)90年代以來(lái),西方許多國(guó)家已經(jīng)完成由傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)為主的轉(zhuǎn)變。首先,績(jī)效審計(jì)占整個(gè)國(guó)家審計(jì)工作比重逐漸增加,成為國(guó)家審計(jì)工作的重點(diǎn);其次,績(jī)效審計(jì)職能范圍日益擴(kuò)大,不斷向政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、教育、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域延伸,推動(dòng)了審計(jì)的發(fā)展;最后,績(jī)效審計(jì)取得了顯著的成果:一是節(jié)約了大量社會(huì)資源,二是提高了政府部門的管理水平,增強(qiáng)了責(zé)任,改善了服務(wù)質(zhì)量。
正因?yàn)榭?jī)效審計(jì)有其獨(dú)特的優(yōu)越性,才會(huì)成為西方國(guó)家審計(jì)的主流方向,也給我國(guó)的審計(jì)工作帶來(lái)了新的生機(jī)和活力。而高校作為我國(guó)的一個(gè)重要教育基地,其所發(fā)揮的作用,帶來(lái)的影響力,在相當(dāng)大的程度上與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密相關(guān)。作為不同于企業(yè)和行政部門的教育單位,對(duì)其進(jìn)行單純意義上的審計(jì)已經(jīng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,把績(jī)效審計(jì)工作引入高校就顯得尤為關(guān)鍵和重要。
開展績(jī)效審計(jì)能夠?qū)W(xué)校的整個(gè)發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。通過開展績(jī)效審計(jì),審計(jì)工作人員能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,查明原因,繼而及時(shí)予以糾正,盡量避免學(xué)校各項(xiàng)資源鋪張浪費(fèi),節(jié)約資金投入成本,提高學(xué)校資金的使用效益,實(shí)現(xiàn)高校的資金和資源的優(yōu)化配置。通過開展績(jī)效審計(jì),可以提高高校的管理水平,增強(qiáng)各職能部門的責(zé)任,改善服務(wù)質(zhì)量。通過開展績(jī)效審計(jì),一方面,學(xué)?？梢院侠碛行У鼐S持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn);另一方面,也可為師生提供更多的服務(wù)。
三、改進(jìn)高?？?jī)效審計(jì)建議
(一)完善高校審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置
對(duì)于沒有單獨(dú)設(shè)立審計(jì)組織的院校,或者與財(cái)務(wù)處、監(jiān)察處、紀(jì)委辦合署辦公的學(xué)校,都有必要單獨(dú)建立審計(jì)組織,獨(dú)立從事相關(guān)審計(jì)工作。其組織體系不隸屬于任何部門,受學(xué)校主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo),同時(shí),除向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作外,還受上級(jí)主管部門審計(jì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),并報(bào)告工作。依法獨(dú)立行使職權(quán),不受其他任何部門及個(gè)人干涉,做到客觀、公正、獨(dú)立,確保審計(jì)工作順利進(jìn)行。所建立的組織,應(yīng)當(dāng)具有一定的權(quán)威性和強(qiáng)制性,也就是說,當(dāng)該組織做出某項(xiàng)審計(jì)決定時(shí),被審計(jì)單位和有關(guān)人員必須執(zhí)行,涉及其他有關(guān)單位的,應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行。同時(shí)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)高校實(shí)際規(guī)模、具體情況,配備相應(yīng)數(shù)量的高素質(zhì)審計(jì)人員,且審計(jì)人員必須是專職的,不能由其他部門人員相互兼任,要求審計(jì)人員必須遵守審計(jì)人員的誠(chéng)信、敬業(yè)、保密等職業(yè)道德,以身作則,公正無(wú)私,廉潔從審,有過硬的業(yè)務(wù)能力、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。在審計(jì)過程中,要適當(dāng)?shù)赝貙捵约涸谫~務(wù)以外的職責(zé),兼具管理者的身份,站在管理者的角度去分析評(píng)價(jià)問題,將工作重心放在分析問題形成的原因上,并結(jié)合存在的問題及時(shí)提出改進(jìn)意見。
(二)明確高?？?jī)效審計(jì)范圍和審計(jì)方向
績(jī)效審計(jì)的范圍即績(jī)效審計(jì)的工作對(duì)象。高校績(jī)效審計(jì)的范圍主要包括經(jīng)費(fèi)支出與資源利用兩大方面。其中,經(jīng)費(fèi)支出方面具體涉及到教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、后勤保障以及校辦產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目;資源占用則包括房屋和設(shè)備等有形實(shí)物資產(chǎn)、學(xué)校品牌、專利技術(shù)、著作權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)以及各個(gè)部門所占用的人力資源,范圍非常廣泛。目前,高校的績(jī)效審計(jì)主要涉及大型項(xiàng)目設(shè)備,而很少涉及到其他方面,績(jī)效審計(jì)需要拓展的工作范圍還很大。
進(jìn)行績(jī)效審計(jì)首先應(yīng)該明確的是審計(jì)方向。通常認(rèn)為績(jī)效審計(jì)著重關(guān)注經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個(gè)方面內(nèi)容。其中,經(jīng)濟(jì)性是指如何以最低的成本來(lái)取得所需要的人力和物力資源并提供合格的服務(wù),在資金的支出和預(yù)期目標(biāo)中找到均衡點(diǎn)十分重要。效率性重點(diǎn)關(guān)注教育資源的消耗、占用情況。效果性側(cè)重于對(duì)成果的審查,指出預(yù)定的目標(biāo)是否達(dá)到,所帶來(lái)的成果如何,帶來(lái)的正面和負(fù)面的影響如何,關(guān)注的是實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為,除此以外,績(jī)效審計(jì)的方向還應(yīng)該包括創(chuàng)新程度(Innovation)這一標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新涉及工作內(nèi)容、工作方法等方面,它既是經(jīng)濟(jì)、效率、效果的前提,也是高校各項(xiàng)工作的一項(xiàng)訴求,因?yàn)閯?chuàng)新是一個(gè)組織、一個(gè)社會(huì)不斷進(jìn)步的原動(dòng)力,尤其對(duì)于高校更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其業(yè)務(wù)、管理活動(dòng)的創(chuàng)新性。
(三)完善績(jī)效考核指標(biāo)體系
針對(duì)高?？?jī)效審計(jì)內(nèi)容,通過設(shè)定一些指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行量化,能夠幫助審計(jì)人員有針對(duì)性、有方向性地做出審計(jì)分析,揭示學(xué)校在運(yùn)作過程中存在的問題,為提供相關(guān)審計(jì)意見和建議提供實(shí)質(zhì)性的依據(jù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和創(chuàng)新程度這四個(gè)績(jī)效審計(jì)方向或績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),高?？?jī)效考核指標(biāo)應(yīng)該包括財(cái)務(wù)收支平衡情況、教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出情況、科研經(jīng)費(fèi)支出情況、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出情況、固定資產(chǎn)利用情況、教職員工配置及履行職責(zé)情況、學(xué)生就業(yè)、升學(xué)、獲獎(jiǎng)情況、科研經(jīng)費(fèi)到賬情況、科研、教學(xué)獲獎(jiǎng)情況等方面。從這些方面具體涉及一些相應(yīng)的考核指標(biāo),如反映財(cái)務(wù)收支平衡情況的預(yù)算完成率、反映教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出情況的生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出額等。當(dāng)然,對(duì)一些衡量效果性和創(chuàng)新程度的內(nèi)容,審計(jì)人員有時(shí)需要通過一些定性標(biāo)準(zhǔn)加以審查分析。比如,可以透過有關(guān)的民意調(diào)查結(jié)果,了解審計(jì)內(nèi)容的效果性方面信息。把定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)的結(jié)合起來(lái)綜合運(yùn)用,會(huì)達(dá)到比較好的效果。
(四)在績(jī)效審計(jì)工作中采用電算化審計(jì)加以配合
鑒于績(jī)效審計(jì)工作相對(duì)于普通審計(jì)工作來(lái)說內(nèi)容更為豐富,為提高績(jī)效審計(jì)工作效率,應(yīng)當(dāng)充分利用電腦和開發(fā)的相關(guān)軟件配合審計(jì)工作進(jìn)行,就像目前許多企事業(yè)單位都應(yīng)用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)軟件配合財(cái)務(wù)工作,從而大大提高了工作效率?，F(xiàn)在,許多會(huì)計(jì)師事務(wù)所在不同程度上開發(fā)了很多輔助審計(jì)工作的軟件,將審計(jì)的全部過程(前期計(jì)劃、審計(jì)程序、審計(jì)建議等),均以電子化模式記錄并存儲(chǔ)下來(lái),方便了審計(jì)工作底稿的查詢與利用,改變了審計(jì)工作底稿的存儲(chǔ)方法,提高了審計(jì)工作的效率。同時(shí),對(duì)審計(jì)工作底稿進(jìn)行加密處理,增強(qiáng)了審計(jì)底稿的保密性。通過審計(jì)輔助軟件的運(yùn)用,可以將大量的數(shù)據(jù)加以整理和分析,提取所需要的信息。檢查電腦檔案數(shù)據(jù)的正確性和完整性,找出異常數(shù)據(jù),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。這些軟件降低了人工處理的誤差,節(jié)約了時(shí)間,節(jié)省了人力,提高了審計(jì)工作的效率,令審計(jì)人員在有限的審計(jì)資源下能夠有效地完成審計(jì)任務(wù),從而達(dá)到最理想的效果。
