隨著高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展,高等教育支出也高速增長(zhǎng),但是目前我國(guó)高等教育支出是以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向,忽視了資金使用的績(jī)效考核和審計(jì),這在客觀上造成許多高校對(duì)教育投資責(zé)任和教育支出績(jī)效不夠重視,以及在資金使用過(guò)程中不計(jì)成本、不講效益等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在要求我們必須對(duì)高等教育支出進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)。然而我國(guó)高等教育支出績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)卻近乎空白,還處于探索階段,因此如何選擇審計(jì)項(xiàng)目有效地開(kāi)展績(jī)效審計(jì),以發(fā)揮審計(jì)工作在提高教育資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面的作用,是高校審計(jì)工作發(fā)展的新方向,本文以高職院示范建設(shè)項(xiàng)目為例,對(duì)高等院校開(kāi)展績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了實(shí)踐探索與思考。
一、高?？?jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選擇
績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目選擇的準(zhǔn)確、恰當(dāng)與否對(duì)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的成敗具有重要的作用和影響。高?？?jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選擇應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則:
(一)總體性原則
高校的績(jī)效審計(jì)應(yīng)以師生關(guān)注、影響大、資金投入大的政府性專(zhuān)項(xiàng)資金,學(xué)院專(zhuān)項(xiàng)資金,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),投資建設(shè)項(xiàng)目等為突破口,通過(guò)以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)或在初步調(diào)查中了解到的線索,選擇那些可能存在管理不善、損失浪費(fèi)、效益低下情況的項(xiàng)目來(lái)開(kāi)展審計(jì),不僅從財(cái)政財(cái)務(wù)收支入手,更要深入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)流程開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。
(二)具體原則
1.重要性原則:高?？?jī)效審計(jì)要盡量選擇能最大限度地增強(qiáng)審計(jì)對(duì)象責(zé)任感和使命感、提高其利用和管理公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)項(xiàng)目,要確定所選項(xiàng)目是否為學(xué)院師生員工關(guān)心,對(duì)學(xué)院發(fā)展有重大影響、資金規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)基金(資金)等。
2.時(shí)效性原則:績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目選擇要緊扣學(xué)院發(fā)展大局,聯(lián)系高校發(fā)展的方針政策和戰(zhàn)略部署來(lái)綜合考慮。
3.可行性原則:在實(shí)際操作中,審計(jì)人員應(yīng)該在對(duì)所選項(xiàng)目預(yù)計(jì)的審計(jì)效果、資金規(guī)模、管理風(fēng)險(xiǎn)、影響力、審計(jì)成本和可操作性等各種因素綜合考慮的基礎(chǔ)上來(lái)選擇績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。
4.增值性原則:要確定所選項(xiàng)目是否具有一定的改進(jìn)空間,通過(guò)審計(jì)能解決問(wèn)題,能促進(jìn)本項(xiàng)目的后續(xù)建設(shè),能對(duì)其他項(xiàng)目有促進(jìn)作用。
5.同類(lèi)型原則:要確定所選審計(jì)項(xiàng)目是否在一定范圍內(nèi)具有較多的同類(lèi),把握同類(lèi)性,為此后進(jìn)行效益比較奠定基礎(chǔ)。
二、高?？?jī)效審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施
(一)確定審計(jì)目標(biāo)
為高?？?jī)效審計(jì)的一般目標(biāo)是對(duì)高校教育資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià),以期充分利用高等教育資源,提高資源使用質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)高等教育資源的合理配置。
(二)確定審計(jì)方法
績(jī)效審計(jì)方法主要是指收集能夠證明績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論和績(jī)效改善建議的證據(jù)的方法。比較常用的績(jī)效審計(jì)具體操作方法包括:文件查閱、審閱,訪談,二手資料的評(píng)價(jià)和使用,調(diào)查,個(gè)案材料借鑒、分析,統(tǒng)計(jì)分析,管理分析,可行性研究報(bào)告評(píng)價(jià)等。
(三)確定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn),由于各績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)范圍、目標(biāo)和重點(diǎn)差異很大,所以“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”(3E)在不同的審計(jì)項(xiàng)目里有不同的體現(xiàn),高校審計(jì)人員必須根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和具體目標(biāo),有針對(duì)性地選擇、制定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展“3E”評(píng)價(jià)。在開(kāi)展效果性審計(jì)時(shí)要注意與經(jīng)濟(jì)性、效率性審計(jì)之間的關(guān)系,優(yōu)先考慮效果性,以效果性為優(yōu)先選擇條件進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。
(四)確定審計(jì)內(nèi)容
績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的選擇應(yīng)根據(jù)具體審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)目的以及特點(diǎn)圍繞審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi),即“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”在審計(jì)項(xiàng)目中通過(guò)哪些方面得到體現(xiàn)。
(五)審計(jì)報(bào)告的撰寫(xiě)
審計(jì)報(bào)告是績(jī)效審計(jì)成果的最主要表現(xiàn)形式。績(jī)效審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容包括審計(jì)項(xiàng)目的基本情況、開(kāi)展審計(jì)的立項(xiàng)依據(jù)、開(kāi)展審計(jì)的目的、績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)意見(jiàn)或者結(jié)論、發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及進(jìn)一步優(yōu)化組織管理的建議。
三、高等院校開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的案例分析
(一)項(xiàng)目的選擇
2006年11月,教育部、財(cái)政部實(shí)施了國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃,中央財(cái)政投入了20億的專(zhuān)項(xiàng)資金,通過(guò)重點(diǎn)建設(shè)100所國(guó)家示范性高等職業(yè)院校,帶動(dòng)全國(guó)高等職業(yè)院校的改革,提升我國(guó)高等職業(yè)教育的整體水平。無(wú)錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院是該計(jì)劃首批立項(xiàng)建設(shè)的28所高職院之一,建設(shè)時(shí)間為3年。中央政府根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)安排了20億的專(zhuān)項(xiàng)資金,主要支持立項(xiàng)建設(shè)單位重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)的教學(xué)實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)條件的改善,兼顧專(zhuān)業(yè)帶頭人和骨干教師的培養(yǎng)、課程體系和教學(xué)內(nèi)容改等。該項(xiàng)目使用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金,項(xiàng)目投入大,在全國(guó)同類(lèi)院校中的影響重大,對(duì)今后類(lèi)似項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展具有指導(dǎo)意義。根據(jù)以上情況學(xué)院選擇了此項(xiàng)目作為學(xué)院績(jī)效審計(jì)的切入點(diǎn),成立了審計(jì)小組,開(kāi)展了示范建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作。
(二)項(xiàng)目的實(shí)施
針對(duì)此項(xiàng)目,按圖1所示的流程圖開(kāi)展審計(jì)。
1.審計(jì)目標(biāo)的確定
示范性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)目的可以概括為:通過(guò)國(guó)家示范性建設(shè)計(jì)劃,使學(xué)院在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、辦學(xué)效益和輻射能力方面有較大提高,特別是在深化教育教學(xué)改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式建設(shè)高水平兼結(jié)合專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)、提高社會(huì)服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等方面取得明顯進(jìn)展。因此,示范性項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)即對(duì)各類(lèi)資金的投入、過(guò)程、產(chǎn)出、成果及影響所反映的項(xiàng)目運(yùn)行成績(jī)和效果進(jìn)行審計(jì),首先在于考察項(xiàng)目的效果性,對(duì)比最終結(jié)果是否滿足了初始的目標(biāo):其次了解資金的投入、使用和管理狀況,分析經(jīng)濟(jì)性和效率性;再次是運(yùn)用最終的評(píng)價(jià)結(jié)果找出存在的問(wèn)題,并分析產(chǎn)生的原因,提出建議,對(duì)示范性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo),促進(jìn)管理。
2.審計(jì)方法選擇
筆者以《國(guó)家示范性高等職業(yè)院校項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)書(shū)》、《國(guó)家示范性高等職業(yè)院校項(xiàng)目建設(shè)方案》為依據(jù),結(jié)合相關(guān)的一系列政策、規(guī)定、文件以及內(nèi)、外部標(biāo)準(zhǔn),以建設(shè)過(guò)程中財(cái)務(wù)部門(mén)、后勤基建處、示范性建設(shè)辦公室、各專(zhuān)業(yè)及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域建設(shè)組及其他相關(guān)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)、資料為基礎(chǔ),廣泛采用審閱法、觀察法、訪談法、抽樣法、比較分析法等績(jī)效審計(jì)的具體方法。
3.審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇
根據(jù)審計(jì)目標(biāo),對(duì)于示范性建設(shè)項(xiàng)目是否“經(jīng)濟(jì)性”主要從各類(lèi)資金的投入和使用過(guò)程中各種資源的購(gòu)置、維持和應(yīng)用是否經(jīng)濟(jì),從事活動(dòng)的方式是否代表對(duì)高等教育資源的最經(jīng)濟(jì)、最合理的使用等方面進(jìn)行評(píng)價(jià),具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從項(xiàng)目論證、采購(gòu)管理、資金管理等角度選擇。
示范性建設(shè)項(xiàng)目的“效率性”,即根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的投入考核產(chǎn)出量、根據(jù)示范性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容選擇不同的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià),這些標(biāo)準(zhǔn)必須是可以由相關(guān)部門(mén)提供的或者可以從收集的資料中獲得,可以用來(lái)對(duì)比的。
示范性建設(shè)項(xiàng)目的“效果性”,根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的結(jié)果與預(yù)期之間的對(duì)比。根據(jù)示范性建設(shè)方案和計(jì)劃,列出各建設(shè)內(nèi)容的建設(shè)目的(即預(yù)期達(dá)到的效果),根據(jù)“效率性”考核的產(chǎn)出和建設(shè)目的進(jìn)行對(duì)比,考核是否達(dá)到預(yù)期“效果”。
4.審計(jì)內(nèi)容的確定
示范性建設(shè)項(xiàng)目分為實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)條件建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、課程與教學(xué)內(nèi)容改革、教學(xué)基本條件建設(shè)、對(duì)外交流與合作等子項(xiàng)目,根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的管理要求,筆者將項(xiàng)目建設(shè)分成了項(xiàng)目論證、資金使用、建設(shè)管理、建設(shè)效果四個(gè)環(huán)節(jié),分別明確“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”在各環(huán)節(jié)的審計(jì)內(nèi)容。
(1)項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)審計(jì)內(nèi)容
對(duì)示范建設(shè)項(xiàng)目可行性論證環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)主要審查以下幾個(gè)方面:是否按要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng);建設(shè)項(xiàng)目是否進(jìn)行嚴(yán)格的論證;建設(shè)方案是否合理;建設(shè)目標(biāo)是否客觀、科學(xué);項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)是否有小項(xiàng)目大預(yù)算、虛假立項(xiàng)或相同項(xiàng)目重復(fù)立項(xiàng)的問(wèn)題;資金在項(xiàng)目之間的分配是否合理,是否符合國(guó)家有關(guān)政策和學(xué)院事業(yè)發(fā)展需要。
(2)資金使用環(huán)節(jié)審計(jì)內(nèi)容
對(duì)示范建設(shè)項(xiàng)目資金使用環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)主要審查以下幾個(gè)方面:學(xué)院預(yù)算管理制度是否健全有效;是否有專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法、專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法是否得到貫徹執(zhí)行;建設(shè)資金是否及時(shí)足額到位;是否按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度支付資金;資金支付的方式是否合理節(jié)約,有無(wú)采取國(guó)庫(kù)集中支付等經(jīng)濟(jì)節(jié)約的支出方式;有無(wú)因管理辦法或規(guī)章制度落后導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用效益不高的情況;會(huì)計(jì)核算是否符合要求;項(xiàng)目支出總額和構(gòu)成是否符合計(jì)劃、是否全部真實(shí)地用于項(xiàng)目、是否節(jié)約、有無(wú)截留挪用或損失浪費(fèi)等問(wèn)題;項(xiàng)目支出是否有沉淀或結(jié)余,其原因是什么等。
(3)項(xiàng)目建設(shè)管理環(huán)節(jié)審計(jì)內(nèi)容
對(duì)示范建設(shè)管理環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)主要審查以下幾個(gè)方面:是否有健全的項(xiàng)目管理制度和示范建設(shè)運(yùn)行保障機(jī)制;項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的組織、協(xié)調(diào)、管理能力和條件保障如何;儀器設(shè)備采購(gòu)和基本建設(shè)投資等,是否嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的要求執(zhí)行;項(xiàng)目采購(gòu)是否遵循適當(dāng)?shù)牟少?gòu)慣例,是否以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的商品和服務(wù);示范性建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度的控制是否得到有效執(zhí)行;各重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)及專(zhuān)業(yè)群建設(shè)在實(shí)訓(xùn)室建設(shè)中所購(gòu)置設(shè)備的利用和管理情況如何;項(xiàng)目檔案管理是否完善;是否有相互制約又高效的控制監(jiān)督措施;是否有項(xiàng)目建設(shè)情況反饋的考評(píng)制度;項(xiàng)目驗(yàn)收方式是否合理、驗(yàn)收機(jī)構(gòu)是否具有權(quán)威性、驗(yàn)收結(jié)果是否公正等。
(4)項(xiàng)目建設(shè)效果環(huán)節(jié)審計(jì)內(nèi)容
對(duì)示范建設(shè)效果環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)主要審查以下幾個(gè)方面:項(xiàng)目工作量的完成情況;實(shí)際完成工作量占計(jì)劃工作量的比重;項(xiàng)目完成進(jìn)度如何、是否按計(jì)劃時(shí)間完成、若沒(méi)有按時(shí)完成,原因是什么;項(xiàng)目完成質(zhì)量如何;項(xiàng)目完成后效果如何;是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的建設(shè)目標(biāo);項(xiàng)目建設(shè)的成本效益如何,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際影響、項(xiàng)目可持續(xù)性等。
5.審計(jì)報(bào)告的撰寫(xiě)
示范性建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)報(bào)告主要包含了以下內(nèi)容:第一部分說(shuō)明了項(xiàng)目建設(shè)的背景,立項(xiàng)依據(jù)、審計(jì)方法以及審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。第二部分為四個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)情況,項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)部分重點(diǎn)說(shuō)明了總項(xiàng)目和子項(xiàng)目的論證審計(jì)情況;資金使用環(huán)節(jié)包括了資金的到位情況和使用情況;建設(shè)管理環(huán)節(jié)包括了組織設(shè)置、子項(xiàng)目管理、資金管理、設(shè)備采購(gòu)、實(shí)物管理、進(jìn)度管理、績(jī)效管理等方面;建設(shè)效果環(huán)節(jié)總結(jié)了各建設(shè)內(nèi)容資金投入取得的產(chǎn)出效果。第三部分重點(diǎn)進(jìn)行了績(jī)效分析,分析了財(cái)政資金的催動(dòng)作用,以及各建設(shè)內(nèi)容取得的成效。第四部分分析了存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議。
四、示范項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的啟示
(一)堅(jiān)持與真實(shí)合法性審計(jì)相統(tǒng)一
績(jī)效審計(jì)的發(fā)展是建立在真實(shí)、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)之上,績(jī)效審計(jì)必須以財(cái)務(wù)資料真實(shí)、合法,不存在有意隱瞞和篡改,且沒(méi)有重大違法行為為前提,否則進(jìn)行績(jī)效審計(jì)毫無(wú)意義。目前,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法行為屢見(jiàn)不鮮,會(huì)計(jì)信息中的弄虛作假、欺詐偷漏行為比較普遍,因此績(jī)效審計(jì)仍要解決財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法問(wèn)題,在審計(jì)內(nèi)容和方法上也要借助于財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性審計(jì),從這個(gè)意義上說(shuō),高等院校的績(jī)效審計(jì)是和財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性審計(jì)相統(tǒng)一的,而不是截然分開(kāi)的。
(二)績(jī)效考核必須覆蓋項(xiàng)目全過(guò)程
項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,項(xiàng)目的“3E”評(píng)價(jià)應(yīng)該對(duì)建設(shè)的全過(guò)程進(jìn)行關(guān)注,在項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中,要選擇有代表性的時(shí)點(diǎn)進(jìn)行 “3E”評(píng)價(jià),各個(gè)時(shí)點(diǎn)的“3E”評(píng)價(jià)由于建設(shè)過(guò)程的特點(diǎn),表現(xiàn)得并不相同,審計(jì)人員應(yīng)針對(duì)不同時(shí)點(diǎn)的情況,提出相關(guān)的改進(jìn)管理的建議,促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
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