一、引言
高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展,使我國高等教育在較短時間內完成了從精英教育向大眾化教育的轉變,對我國政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展起到了積極的推動作用。高校運用財政、金融、信貸、社會捐贈等手段,多渠道籌措建設發(fā)展資金,資金總量比擴招前成倍增長。但是,公辦高校在大建設、大發(fā)展中,由于政府投入不足,建設資金主要來源于銀行貸款,導致債務風險產(chǎn)生。同時,公辦高校的投資風險及財務管理風險也不容忽視。如何控制與防范財務風險是當前公辦高校迫切需要解決的問題。現(xiàn)行大學制度不完善是公辦高校財務風險形成的根源,因此,有效控制公辦高校財務風險,需從改革現(xiàn)行大學制度著手。
二、公辦高校財務風險的主要類型
(一)債務風險
為適應擴招的需要,多所高校大規(guī)模興建校舍,建設經(jīng)費需求急劇增長。在高等教育規(guī)模迅速擴大和政府撥款不足的背景下,高校大規(guī)模建設所需的巨額資金主要來自銀行貸款。由于政府監(jiān)管缺位及還貸責任模糊,多所高校盲目擴大貸款規(guī)模,貸款額大大超出其經(jīng)濟承受能力。高校的經(jīng)費收入僅能基本維持日常運轉,憑借高校自身的力量無法償還巨額貸款與利息。面對到期的貸款,高校普遍采取的做法是“借新貸,還舊貸”,缺乏還貸責任意識。以貸還貸的做法只能暫時避免高校資金鏈斷裂,一旦銀行拒絕繼續(xù)發(fā)放貸款,高校將陷入財務危機,走上“盲目貸款—財務危機—不良貸款—財政負擔”的國企老路。
(二)投資風險
高校投資風險主要包括校辦產(chǎn)業(yè)風險及其他投資風險。校辦企業(yè)與社會服務、社會捐資收入等一度被視為最有潛能的高校收入渠道,但長期以來,高校校辦企業(yè)存在產(chǎn)權不明確、事企不分、應對市場變化的能力差等一系列問題,高校對校辦企業(yè)的投資長期無法得到回報。由于公辦高校校辦產(chǎn)業(yè)的投資主體和管理體制導致校辦產(chǎn)業(yè)無法獨立承擔民事責任,其財務風險實際上由高校承擔,一旦校辦企業(yè)發(fā)生虧損或破產(chǎn),高校的財務必將受到牽連,形成高校的財務風險。此外,一些高校為了通過政府的教育教學評估、為了滿足更高層次的需要,在發(fā)展過程中盲目投資硬件設施,如實驗室、教學設備、校舍等,而對投資項目缺乏科學、合理論證,不注重資金的使用效益,這樣容易造成資產(chǎn)重復購置或閑置,導致極大的資金浪費。此外,高校這些投資項目主要依靠于銀行貸款,而這些投資項目并未發(fā)揮應有效益,使高校形成新的不良負債,加重債務負擔,引發(fā)投資風險。
(三)財務管理風險
高校財務管理風險主要是指由學校財務管理方面的違規(guī)、缺位或疏漏,造成學校出現(xiàn)投資失誤、管理失控、公款私分、挪用貪污等可能情況或實際損失而形成的風險。雖然很多高校面臨著還本付息的壓力,但其辦學資源并未得到有效整合和利用,資產(chǎn)重復購置,物力、財力浪費嚴重,資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生。此外,近年來,高校的基建腐敗及貪污案呈多發(fā)趨勢,引起了社會的廣泛關注。高校領導的權力過于集中、內部制約機制不健全、監(jiān)管缺位是高校貪污腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因,為財務風險埋下了隱患。此外,在高校日常財務管理中,由于大量現(xiàn)金流入、流出與事業(yè)收入、支出的不對等關系,高校有可能出現(xiàn)流動資金短缺風險。
三、公辦高校財務風險的制度成因
制度決定行為。高校財務風險的凸顯正是我國大學制度不完善在高校財務領域的具體反映。高校負債源起于大規(guī)模擴招,高校投資失范是高校缺乏科學決策制度的結果,資產(chǎn)流失的原因是財務管理制度不完善。但是,這只是問題的表面,深層次原因是現(xiàn)行大學制度存在固有缺陷。
(一)高校法人實體地位缺失
《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定:“高等學校應當面向社會,依法自主辦學,實行民主管理”,“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利,承擔民事責任?！闭畯姆缮弦?guī)定了公辦高校的法人地位,并通過一系列舉措不斷擴大高校的辦學自主權。但是,公辦高校的法人地位并沒有得到有效保障,公辦高校未成為自我管理、自我約束的法人實體。公辦高校與政府的關系依然是國家行政體制內的下級與上級的關系,公辦高校作為政府附屬機構的地位并未根本改變。作為附屬機構的公辦高校沒有獨立財產(chǎn),不能獨立承擔民事責任,因而缺乏自我約束的意識,隨意擴大貸款規(guī)模,盲目投資,重投入輕績效、重采購輕管理的現(xiàn)象比較嚴重,無視這些行為帶來的財務風險。
(二)高校的預算軟約束
“預算軟約束”這一概念最早由科爾納在其著作《短缺經(jīng)濟學》中提出。多位學者認為,預算軟約束的存在是我國公辦高校大規(guī)模貸款的根源,是公辦高校財務風險產(chǎn)生的重要原因。林毅夫等人認為,國有企業(yè)的“政策性負擔”是企業(yè)預算軟約束的根本原因。對公辦高校而言,擴大招生規(guī)模也是其“政策性負擔”,這也成為公辦高校大規(guī)模舉債的最佳理由。公辦高校貸款是與高校大規(guī)模擴招相伴而生的,高校負債發(fā)展既是政府擴招決策的衍生品,也是政府默許甚至極力推動的結果。因此,政府是公辦高校貸款的隱形擔保者,公辦高校寄希望于政府償還貸款,因而不斷擴大貸款規(guī)模,任意選擇貸款用途,不顧由此帶來的風險。由于信息不對稱,政府很難厘清政府本身、高校、銀行在高校巨額貸款中應承擔的責任。政府無法判斷公辦高校巨額貸款中有多少是為滿足擴招需要而產(chǎn)生的必不可少的支出,無法判斷高校領導者的決策失誤、管理不力、盲目投資等導致的資產(chǎn)損失數(shù)額以及在多大程度上增加了辦學成本。因此,一旦公辦高校遭遇財務困境,政府幾乎會自動地給予救助。由此導致公辦高校缺乏自我約束的動力,缺乏風險意識與責任意識。
(三)政府對高校的監(jiān)督與約束機制失靈
1999年高校大擴招開始后,在政府的推動下,高校向銀行申請貸款幾乎沒有任何阻礙,多所高校舉債辦學。高校貸款建設緩解了政府投入不足帶來的經(jīng)費短缺困境,為短時間內高等教育規(guī)模迅速擴大提供了經(jīng)費支撐。但是,高校貸款建設過程中不乏鋪張浪費現(xiàn)象,超豪華校門、超大廣場和校園,超標準建設是典型代表。在高校負債規(guī)模急劇擴大、貸款資金使用不規(guī)范普遍存在的情況下,政府監(jiān)管缺位,既未有效控制高校貸款規(guī)模,也未嚴格限制和審查貸款資金的使用用途。此外,雖然政府針對高校財務,先后出臺了收支兩條線管理、國庫集中支付等政策,但并未有效防止高校重復購置設備、挪用公款、私設“小金庫”、基建項目貪污腐敗案頻發(fā)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。顯然,政府未能有效監(jiān)督和約束高校的財務行為,政府的監(jiān)督機制與約束機制失靈,缺乏責、權、利分明的制度約束與問責機制。
(四)高校決策機制和財務管理制度不完善
公辦高校實行的是黨委領導下的校長負責制,高校內部行政管理色彩濃厚,缺乏權力制衡機制。在現(xiàn)有體制下,高校管理者傾向于迎合政府的需要,選擇有利于自我發(fā)展的決策,追求政績工程,謀求政治資本,而不是以學校發(fā)展的實際需要或長遠發(fā)展作為決策的出發(fā)點。高校的貸款數(shù)額及用途、投資決策等相關財務行為,往往體現(xiàn)著“長官意志”,缺乏科學論證及民主決策的程序。教職工代表大會是行使民主管理的重要組織形式,但它并不能阻止學校管理者作出不利于學校長遠發(fā)展的決策,不能有效監(jiān)督學校管理者的權力。投資決策失誤、貸款規(guī)模失控、公款挪用、固定資產(chǎn)流失嚴重等引發(fā)的一系列財務風險,表明公辦高校內部缺乏科學、民主決策機制,缺乏完善的財務管理制度,缺乏嚴密的內部控制制度。
四、公辦高校財務風險的控制對策
影響高校投融資決策的關鍵因素是制度。公辦高校巨額債務的形成、投資行為的失范、資產(chǎn)的流失等,歸根結底反映的是我國現(xiàn)行大學制度不完善。因此,控制公辦高校的債務風險、投資風險、財務管理風險等,關鍵是要改革現(xiàn)行的大學制度,建立真正意義上的現(xiàn)代大學制度。大學制度的改革應明確規(guī)定高校財務風險承擔的責任主體,強化高校財務管理的風險意識、責任意識與成本意識,健全高校經(jīng)濟活動的約束機制,構建有利于高校財務可持續(xù)發(fā)展的體制,從源頭上控制高校財務風險。
(一)轉變政府職能,強化高校責任
為了促使高校樹立風險意識與責任意識,政府必須保障高校的獨立法人地位。沒有獨立的法人地位,公辦高校就不能成為真正意義上的自我發(fā)展、自我約束的法人實體,因而也不能獨立承擔財務責任。目前,政府對公辦高校的管理體現(xiàn)著強烈的行政化色彩,政府通過各種文件和行政指令實現(xiàn)對高校的直接控制與干預。要強化公辦高校及其管理者在財務行為和財務活動中的責任意識,政府職能應由直接控制與干預轉為宏觀管理與服務。政府應通過一系列完善的法律法規(guī)規(guī)范高校的財務行為;通過對高校的績效考核,實施績效預算與績效撥款,引導各高校平等、合理競爭;通過建立暢通的信息渠道,為高校提供信息服務,使高校的專業(yè)設置、人才培養(yǎng)模式適應新的市場需求。通過政府職能的轉變,明確公辦高校的法人地位與法律責任,推動公辦高校面向社會依法、自主辦學,獨立承擔財務責任,促使其樹立防范與控制財務風險的意識,科學規(guī)劃學校發(fā)展,主動防范財務風險。
(二)建立科學決策機制,促進可持續(xù)發(fā)展
科學的財務決策機制是防范與控制高校財務風險的基礎。高校決策者必須樹立可持續(xù)發(fā)展觀念和財務風險防范觀念,考慮學校的實際發(fā)展需求,兼顧學校的長遠發(fā)展。第一,實現(xiàn)財務決策的民主化。高校領導者在作出籌資、投資決策時,應廣泛聽取教職工、學生、校友等利益相關者的意見,體現(xiàn)民主決策和多主體決策,形成權力制衡機制,脫離財務決策的“長官意志”束縛。第二,嚴格論證,實現(xiàn)科學決策。任何一項財務決策,必須建立在科學論證的基礎上。投資決策要符合學校的實際情況及整體戰(zhàn)略規(guī)劃,一些涉及金額較大的投資項目,要組織校內外專家充分論證項目的可行性,并提出改進措施,以保證決策的科學性,防范投資風險。
(三)落實經(jīng)濟責任,硬化預算約束
建立健全經(jīng)濟責任制度是規(guī)范高校財務管理、提高高校財務風險防范意識的有效途徑。高校應根據(jù)“誰主管、誰負責”的原則,建立各有關部門的經(jīng)濟責任制度,明確各級領導及財會人員在財經(jīng)工作中的權利與責任,實行責任追究制,健全處罰體系。經(jīng)濟責任制度應貫穿于高校的各項財經(jīng)活動與工作中,包括基本建設項目、經(jīng)費籌集及使用、校辦產(chǎn)業(yè)及對外投資、國有資產(chǎn)管理等,建立全方位的經(jīng)濟責任體系,以保證國有資產(chǎn)的完整與安全,提高經(jīng)費使用效益,實現(xiàn)財務的可持續(xù)發(fā)展。
預算軟約束是公辦高校盲目貸款、不重視資金使用效益和資產(chǎn)安全的主要原因。第一,政府應充分尊重高校的自主權,盡量減輕高校的政策性負擔。我國的現(xiàn)狀是公辦高校承擔了過多的政策性負擔,導致了預算軟約束的產(chǎn)生。高校有其獨特的辦學規(guī)律及運行軌道,如果外界給予過多干預與控制,將直接影響高校的決策,不利于高校職能的發(fā)揮。第二,改變對高校的評估標準及對高校領導者的考核指標。政府對高校的評估比較注重考查硬件條件,例行評估往往流于形式,并耗費大量人力、物力資源;政府對高校領導者的考核,往往未將領導者任期內學校的經(jīng)濟責任和財務狀況納入考核指標。因此,政府應減少對高校物質建設規(guī)模的關注,嚴格監(jiān)測高校的關鍵財務指標,將財務運行及資產(chǎn)管理狀況作為考核高校領導者的重要指標,促使高校領導者樹立成本控制意識,自覺維護高校的財務可持續(xù)發(fā)展。
(四)嚴格內控制度,完善監(jiān)督機制
建立完善的內部控制制度是防止資產(chǎn)流失、提高資源使用效率的重要舉措。第一,建立嚴格的授權審批制度,對學校各職能部門處理經(jīng)濟業(yè)務的范圍、權限及程序進行嚴格控制?；椖俊⒋笞诓少彉I(yè)務等重要資金支付業(yè)務,應由學校領導層審批,防止個別領導的權力過于集中,并提高資金使用的透明度,建立責任追究制度。第二,加強資產(chǎn)使用管理。應明確資產(chǎn)管理的責任分工,強化固定資產(chǎn)定期清查制度,做到賬賬、賬實相符,防止國有資產(chǎn)流失。第三,科學編制經(jīng)費預算。高校編制預算應始終堅持“量入為出,收支平衡”的總原則,既要考慮學校發(fā)展的實際需求,也要衡量經(jīng)濟承受能力,對校級預算的編制和調整程序進行科學規(guī)劃,保證預算的嚴肅性,減少其隨意性。第四,建立以財務風險預警機制為核心的財務風險管理體系。通過對償債能力、運行績效、獲利能力、發(fā)展?jié)摿Φ蓉攧诊L險預警指標進行分析,評價高校財務發(fā)展的潛力,衡量高校財務風險大小,建立風險識別、評估與化解有機結合的財務風險管理體系。
政府對高校財務風險的控制和監(jiān)督,除了通過行政手段外,可通過社會中介評估機構,引入外部監(jiān)督機制,有效監(jiān)督高校財務行為。高校評估中介機構的成員包括政府工作人員、專家學者、社會人士、教師、教育管理人員等,它是具有獨立地位的實體,不受政府的行政干預,依據(jù)法律法規(guī)及政策自主、獨立地對高校教學、科研、財務狀況及辦學效益進行評估,并定期向社會公布評估結果。發(fā)揮社會監(jiān)督職能,強化對高校財務風險的監(jiān)控,監(jiān)督重大投資項目的資金使用情況,保證高校財務健康可持續(xù)發(fā)展。
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