完善會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度，對于加強會計人員繼續(xù)教育建設(shè)，具有舉足輕重的作用。本文立足現(xiàn)行會計人員繼續(xù)教育政策，著眼解決現(xiàn)實問題，創(chuàng)新工作思路，提出基于公開規(guī)制視角的完善會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度對策，以期進一步改善會計人員繼續(xù)教育政府規(guī)制，為促進我國會計人員繼續(xù)教育管理制度的理性發(fā)展提供參考。
一、會計人員繼續(xù)教育與公開規(guī)制
(一)會計人員繼續(xù)教育會計人員繼續(xù)教育，是指對會計人員進行的以提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平為目標的學習和培訓，它不僅是會計隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是一項嶄新的事業(yè)和復雜的系統(tǒng)工程?！稌嫃臉I(yè)資格管理辦法》要求，會計從業(yè)資格管理機構(gòu)應當加強對持證人員繼續(xù)教育工作的監(jiān)督、指導。
會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度是指各級會計管理機構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)賦予的權(quán)限和職能，依照有關(guān)法規(guī)，結(jié)合本地實際，對會計人員繼續(xù)教育工作進行監(jiān)督管理的一系列規(guī)章和準則。自2007年1月《會計人員繼續(xù)教育規(guī)定》實施以來，各地會計管理機構(gòu)結(jié)合本地實際，完善制度，強化管理，形成了各具特點的會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管體系，繼續(xù)教育工作卓有成效。但根據(jù)一項專門的繼續(xù)教育狀況調(diào)查，結(jié)合筆者了解的情況看，繼續(xù)教育工作還存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：按要求完成繼續(xù)教育的會計人員占從業(yè)資格在冊人員的比例偏低，會計人員參加繼續(xù)教育的主動性、積極性有待增強；培訓市場惡意競爭，發(fā)布虛假信息，以欺騙手段招攬生源牟利，只收費不培訓、多收費少培訓等現(xiàn)象屢禁不止，社會辦學機構(gòu)的監(jiān)管有待加強；管理手段滯后、措施乏力的問題亟需解決，會計管理機構(gòu)的繼續(xù)教育管理力度有待加大。
(二)公開規(guī)制公開規(guī)制作為一個概念源于證券立法，其本質(zhì)是一種政府規(guī)制。政府規(guī)制又稱政府管制、政府監(jiān)管，即政府運用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，對個人和組織的行為進行限制與調(diào)控。公開規(guī)制的基本內(nèi)容為：政府利用公共權(quán)力，采取各種政策措施以緩解信息不對稱問題，使市場主體處在平等的地位上。達到市場資源最優(yōu)配置，提高社會資源利用效率的目的。
公開規(guī)制的制度，強制相關(guān)當事人披露其信息，這種監(jiān)管措施是有限的國家干預，它限于信息的強制披露，卻并不剝奪當事人的市場進出自由，將選擇判斷的權(quán)利留給公眾自己；公開規(guī)制的直接目標，是要確保當事人獲取信息的自由并由此實現(xiàn)其在社會生活中的選擇自由?？梢哉f，公開規(guī)制制度是干預主義和自由主義之間的某種融合，是有限公開與適度規(guī)制的有機結(jié)合。
(三)公開規(guī)制與完善會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管的關(guān)聯(lián)會計人員繼續(xù)教育某些問題的長期存在，反應在財政部門會計管理機構(gòu)對繼續(xù)教育的監(jiān)管上，不僅僅是態(tài)度、力度的不足，而且還表現(xiàn)為方法、手段上一定程度的欠缺。以創(chuàng)新思維，借鑒成熟的理論、理念來重新思考、定位，成為新時期繼續(xù)教育監(jiān)管工作的客觀要求。
教育作為一種公共物品，事關(guān)社會公共利益。依據(jù)制度對會計人員繼續(xù)教育工作的監(jiān)督、指導，從本質(zhì)上講，是一種政府規(guī)制。經(jīng)濟學中“內(nèi)部性”規(guī)制理論為會計人員繼續(xù)教育的政府規(guī)制研究提供了一個新的視角。信息不對稱是會計人員繼續(xù)教育“內(nèi)部性”的主要表現(xiàn)之一。一般而言，由于生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者，即繼續(xù)教育機構(gòu)與會計人員之間對產(chǎn)品的真實質(zhì)量存在信息不對稱，從而產(chǎn)生逆向選擇問題，最終會出現(xiàn)劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的現(xiàn)象，導致市場效率降低和市場失靈。市場機制通過信息傳遞和信息甄別兩種途徑可以緩解信息不對稱，但在利用市場機制緩解信息不對稱過程中，由于社會辦學單位的虛假廣告、對產(chǎn)品擔保的承諾與實施之間存在差異性，會造成市場失靈，從而大大削弱市場機制在這方面的作用。因此，就需要同時發(fā)揮市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的作用，共同緩解生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者之間對產(chǎn)品質(zhì)量的信息不對稱問題，即需要政府對信息不對稱問題進行規(guī)制，以彌補和校正市場失靈，于是，公開規(guī)制就成為完善會計人員繼續(xù)教育管理的一種必然選擇。
二、會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度完善的含義
(一)調(diào)整其它規(guī)制通常情況下，在社會性規(guī)制的各種方式之中，禁止特定行為、對營業(yè)活動進行限制、資格制度被認為是基本的規(guī)制方式，公開規(guī)制是這些基本制度形式的補充和具體化。它們之間的關(guān)系同時又是復雜和微妙的。在一定的情形下，將公開規(guī)制作為重要的制度形式，適度地放松那些過于嚴苛、不合理的其它規(guī)制內(nèi)容，整體上利大于弊。
(二)強化公開規(guī)制從某種意義上看，公開規(guī)制的立意與建設(shè)服務(wù)型政府的目標應該是一致的。廣義而言，公開規(guī)制應該既包括被管理者，又包括管理者自身；既包括抽象制度的公開，又包括具體信息的公開；既包括會計管理機構(gòu)的信息公開，又包括社會辦學單位的廣告發(fā)布。一般地，在數(shù)量上，當大部分潛在對象難以知曉與自身權(quán)益相關(guān)的某種規(guī)制時；在結(jié)構(gòu)上，當某類對象存在嚴重的缺失時，都可認作公開規(guī)制的失效，應當加以矯正。
(三)依法進行規(guī)制規(guī)制本身應該是合法合規(guī)的。如，會計管理機構(gòu)及公開教育機構(gòu)相關(guān)信息不能涉及其商業(yè)秘密，教育機構(gòu)發(fā)布信息要遵守廣告法等法律法規(guī)。
此外，所有被調(diào)整、放松的規(guī)制本身也要被充分地公開，這一點在現(xiàn)實中極具應用價值。
三、會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度完善的內(nèi)容
(一)教育形式的規(guī)制對于教育形式，《會計人員繼續(xù)教育規(guī)定》規(guī)定了兩類：接受培訓和在職自學。其中，接受培訓明確了四種形式，在職自學明確了三種，在現(xiàn)實中均各有偏廢。現(xiàn)階段，絕大部分繼續(xù)教育以接受培訓方式完成，接受培訓中又以社會教育機構(gòu)和學會分會、行政事業(yè)單位組織的培訓為主。按照《規(guī)定》，會計人員可以自愿選擇繼續(xù)教育主管部門認可的形式接受培訓，包括：參加在繼續(xù)教育主管部門備案并予以公布的會計人員繼續(xù)教育機構(gòu)組織的會計培訓；參加繼續(xù)教育主管部門組織的會計人員繼續(xù)教育師資培訓和會計培訓；參加會計人員所在單位組織的會計類脫產(chǎn)培訓；參加會計、審計、統(tǒng)計、經(jīng)濟專業(yè)技術(shù)資格考試，以及注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師考試；繼續(xù)教育主管部門認可的其他形式。實際操作中，各地主要認可前兩種形式，對參加考試，某些地方規(guī)定只有通過一門考試后，才可充抵當期繼續(xù)教育學時。培訓形式的單一，途徑過窄，增加了個人培訓負擔，既無意義，也無必要。通常情況下，某種僵化政策的制定，反映了官僚體制的擴權(quán)意識，或者與利益團體的影響相關(guān)，其結(jié)果將導致“規(guī)制失效”。及時調(diào)整思路，從源頭放松規(guī)制，在干預主義占據(jù)上風時，適當賦予會計人員自由選擇的權(quán)利，有助于達到一定的平衡，體現(xiàn)政策的靈活性。政府設(shè)立繼續(xù)教育規(guī)制的出發(fā)點，應該是強制專業(yè)技術(shù)人員及時更新知識，提高能力，滿足工作需要，從而維護公共利益。因此采取靈活的教育認可形式，符合這一目標。同時，專業(yè)技術(shù)人員主動參加各類職稱考試。是積極要求專業(yè)工作能力、專業(yè)知識水平的進步，其學習的力度、強度、效果，都有勝于各類被動的培
訓，無論通過與否，應當作為繼續(xù)教育學時予以認可。同樣地，參加普通院?；虺扇嗽盒嫛徲?、財務(wù)管理、理財學、會計電算化、注冊會計師專門化、會計碩士專業(yè)學位(MPAcc)等國家承認的相關(guān)專業(yè)學歷教育，以及獨立完成地(市)級以上(含地、市級)財政部門或會計學術(shù)團體認可的會計類研究課題、參加會計知識競賽獲獎。或在省級以上(含省級)經(jīng)濟類報刊上發(fā)表會計類論文等，也均應予以認可。這種認可的公開，傳遞了這樣一種信息：在職自學是會計人員繼續(xù)教育的重要補充，應當給予鼓勵。
(二)教育機構(gòu)的規(guī)制主要從以下兩方面進行規(guī)制：
一是豐富所在單位脫產(chǎn)培訓。對于單位組織培訓，一般也多認可行政、事業(yè)單位和大中型國有企業(yè)以及各級會計學會分會組織的培訓，實際上的規(guī)制過于嚴格。在單位性質(zhì)上，應當不分行政、事業(yè)、企業(yè)，在所有制形式上，無論公有、私有還是混合型，都應當允許。從會計制度本身而言，企業(yè)會計較行政會計更為復雜；從單位類型上看，企業(yè)更是千差萬別，結(jié)合企業(yè)實際開展的繼續(xù)教育培訓更有必要。然而，實際中，非國有制企業(yè)開展會計人員繼續(xù)教育培訓極為少見。培訓主體的缺失，一定程度上反映了規(guī)制的失效。企業(yè)開展會計人員繼續(xù)教育培訓，從利益取向、適應企業(yè)特點滿足針對性上，理論上應該優(yōu)于教育機構(gòu)，但在師資力量培訓條件和經(jīng)驗上又處于弱勢，較為理想的一種狀態(tài)是，教育機構(gòu)與企業(yè)聯(lián)合培訓。對于會計人員較少的企業(yè)，可以探索一家教育機構(gòu)與多家同類企業(yè)聯(lián)合培訓。從規(guī)模效益、監(jiān)管的角度考慮，會計管理機構(gòu)可以組織、指導有一定規(guī)模的企業(yè)開展聯(lián)合培訓，同時公開相關(guān)信息，增加其推廣的可能性。
二是強化社會辦學單位監(jiān)管。社會辦學單位是會計人員繼續(xù)教育機構(gòu)中的重要力量，在培訓市場上占有重要地位。從某種意義上說，社會辦學單位及其開展的教育培訓，是會計人員繼續(xù)教育監(jiān)管的重點和難點?！稌嬋藛T繼續(xù)教育規(guī)定》明確，繼續(xù)教育主管部門應當按照管理權(quán)限，定期公布會計人員繼續(xù)教育機構(gòu)名稱等相關(guān)信息。《規(guī)定》對教育機構(gòu)資質(zhì)作了一定要求，符合要求并經(jīng)過備案和公布，其培訓才能被予以認可。備案和公布是強化社會辦學單位監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。可以采取定期進行備案、公布的方式實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，形成競爭有序的市場格局，一般以2－3年為宜。同時輔以不定期公布，如違規(guī)強制出局、自愿退出等，并予以公告。備案和公布的內(nèi)容應當包括：機構(gòu)名稱、所轄區(qū)域、備案機關(guān)、整體師資水平(教師資質(zhì))、認可的培訓方式以及歷年培訓合格率等信息。社會辦學單位可以公開經(jīng)過備案的信息，其它信息應當符合國家相關(guān)法律法規(guī)要求，不得作虛假宣傳和不當承諾。備案和公布既便于接受公眾和媒體監(jiān)督，又方便會計人員選擇，保障了知情權(quán)和參與權(quán)。
(三)教育對象的規(guī)制會計人員的學歷層次、知識水平、業(yè)務(wù)能力差距較大，應區(qū)分層次，因材施教。會計人員繼續(xù)教育對象按照取得的專業(yè)技術(shù)等級資格和專業(yè)水平分為高級、中級、初級三個級別。初級會計人員繼續(xù)教育的對象除包括取得或者受聘初級會計專業(yè)技術(shù)資格(職稱)的會計人員以外，還包括取得會計從業(yè)資格證書但未取得或者受聘初級會計專業(yè)技術(shù)資格(職稱)的會計人員。目前。各地對高級會計人才的繼續(xù)教育，一般由省級會計管理機構(gòu)集中組織，但有些未予明確，導致管理機構(gòu)不予組織、教育機構(gòu)無力組織而實際處于混亂的狀態(tài)。即使是初、中級會計人員之間，水平能力、對繼續(xù)教育要求的差距也較大。因此，應明確要求，對于接受培訓形式，高級會計人員主要由省級會計管理機構(gòu)集中組織培訓，初、中級會計人員仍由所在單位和社會辦學單位等進行培訓，但應分級辦班，不得混班培訓。
(四)教育內(nèi)容的規(guī)制會計人員繼續(xù)教育的內(nèi)容主要包括會計理論、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識、技能訓練和職業(yè)道德等。在實際執(zhí)行過程中，以上內(nèi)容顯得過于寬泛，而且，隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，會計準則的國際接軌，國家每年都會發(fā)布一些新的會計政策法規(guī)，需要針對性加強學習。初、中、高級之間，學習的內(nèi)容亦應有所區(qū)別。因此，首先，會計管理機構(gòu)應對本地區(qū)繼續(xù)教育內(nèi)容進行規(guī)劃，使培訓內(nèi)容在結(jié)構(gòu)上具有相對的完整性。其次，在內(nèi)容上要區(qū)分層次，按初、中、高級分別予以明確，過于籠統(tǒng)和原則，在實際操作中將容易導致形式化頃向。第三，要結(jié)合準則規(guī)則的調(diào)整發(fā)布，及時補充新的內(nèi)容，實現(xiàn)知識更新。第四，對于教育內(nèi)容的落實，應當通過考核進行檢查?？己藘?nèi)容以公布的繼續(xù)教育規(guī)劃和當年更新的會計知識為主。在考核方式上，可以由會計管理機構(gòu)組織，進行全部考核或部分隨機抽驗；也可以委托教育機構(gòu)組織，會計管理機構(gòu)進行驗收。
(五)教育監(jiān)督的規(guī)制缺少監(jiān)督的行為容易流于形式，繼續(xù)教育要想落到實處，必須強化監(jiān)督。監(jiān)督是法規(guī)賦予會計管理機構(gòu)的職責。開展繼續(xù)教育工作檢查，是保證教育效果的重要手段。教育監(jiān)督的公開規(guī)制要把握以下環(huán)節(jié)：一是教育機構(gòu)檢查結(jié)果公開。教育機構(gòu)的檢查考核評估結(jié)果，應作為會計管理機構(gòu)政務(wù)信息公開的內(nèi)容，如考核、抽驗的合格率，違規(guī)整改情況等。二是對未完成繼續(xù)教育會計人員的公示。一個定期登記期以上，兩個登記期以內(nèi)的，應予以公開提醒，督促按期完成。對于連續(xù)兩個登記期以上未完成的，作為自動離崗處理，予以公示。三是公開群眾監(jiān)督方式。將管理機構(gòu)的舉報、投訴電話進行公開，暢通網(wǎng)上咨詢、投訴通道。便于管理機構(gòu)及時掌握繼續(xù)教育動態(tài)，迅速處置突發(fā)情況，了解會計人員實際需求，使繼續(xù)教育監(jiān)管更切合實際。
