一、預(yù)算會(huì)計(jì)向政府會(huì)計(jì)改革的背景
政府會(huì)計(jì)是會(huì)計(jì)學(xué)的一個(gè)分支,它利用宏觀管理信息系統(tǒng)和管理方式,以政府預(yù)算管理為中心,進(jìn)行核算、監(jiān)督中央及地方政府業(yè)務(wù)活動(dòng)情況。它以建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治決策的會(huì)計(jì)體系為目的。隨著我國不斷深入的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革,財(cái)政預(yù)算管理體制作為我國宏觀經(jīng)濟(jì)管理的一項(xiàng)根本制度,也在不斷改革、完善。我國是國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)的一員,推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革對(duì)于加快建設(shè)我國公共服務(wù)型政府,推進(jìn)政府財(cái)政財(cái)務(wù)信息公開,加速我國的政府會(huì)計(jì)與國際會(huì)計(jì)慣例的接軌,進(jìn)而加強(qiáng)與各國的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息溝通及對(duì)各國政府會(huì)計(jì)的比較研究,具有重要意義。因此,在2006年,十一五發(fā)展規(guī)劃綱要中納入了政府會(huì)計(jì)改革工作。2009年底,推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的建議由審計(jì)署上報(bào)國務(wù)院;溫家寶總理和李克強(qiáng)副總理隨后都在財(cái)政部呈報(bào)的《關(guān)于建立完善政府會(huì)計(jì)制度有關(guān)情況報(bào)告》上做出重要批示。可見,通過支持政府會(huì)計(jì)改革,推行政府會(huì)計(jì)的改革勢(shì)在必行。
二、預(yù)算會(huì)計(jì)向政府會(huì)計(jì)改革的必要性
(一)我國現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度存在的弊端
1.財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)。按照組織類別的不同,我國現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)設(shè)立了財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)以及事業(yè)單位會(huì)計(jì)三個(gè)較為獨(dú)立的分支。各分支采用著不同的會(huì)計(jì)制度,側(cè)重于不盡相同的核算重心,記錄不同性質(zhì)單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。以財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)為例,它核算的是預(yù)算資金的“收”和“撥”,而且側(cè)重于“撥”的核算。當(dāng)財(cái)政資金到支出單位后形成的資產(chǎn)和投資權(quán)益,以及撥款的效益都不能反映在財(cái)政總預(yù)算的會(huì)計(jì)賬面上。這使得政府難以掌握系統(tǒng)的資產(chǎn)核算資料和對(duì)預(yù)算資金的有效監(jiān)控。預(yù)算會(huì)計(jì)體系組成部分之間缺乏協(xié)調(diào)性,不利于生成政府整體的財(cái)務(wù)報(bào)告,財(cái)政預(yù)算管理效果受到影響。
2.缺乏政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度,財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)的缺陷明顯。總體看來,財(cái)務(wù)報(bào)表的內(nèi)容簡(jiǎn)單,社會(huì)保障預(yù)算、債務(wù)收支預(yù)算、國有資產(chǎn)預(yù)算等會(huì)計(jì)信息都需要以加強(qiáng)預(yù)算管理。而現(xiàn)行財(cái)務(wù)報(bào)表體系主要反映預(yù)算的執(zhí)行情況,對(duì)失業(yè)金、養(yǎng)老金等的安全、使用及各級(jí)政府在其他財(cái)務(wù)方面的信息披露較少。因而,現(xiàn)行的財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)難以反映政府的整體財(cái)務(wù)狀況,也難以滿足對(duì)績(jī)效信息的需要。另外,從報(bào)表結(jié)構(gòu)來看,財(cái)務(wù)報(bào)表的項(xiàng)目設(shè)置上不科學(xué)。行政事業(yè)單位的收入和支出項(xiàng)目在收入支出表和資產(chǎn)負(fù)債表中同時(shí)列示,這不符合國際慣例,也不能掌握政府的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況。再者,我國的報(bào)表缺乏公允性。我國的政府審計(jì)報(bào)告是政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的與政府財(cái)務(wù)相分離的審計(jì)監(jiān)督行為,在西方,它是不具有效力的政府報(bào)告而影響報(bào)表的公允性。
3.缺乏統(tǒng)一規(guī)范的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度體系。我國的預(yù)算會(huì)計(jì)事務(wù)都要在現(xiàn)行的 會(huì)計(jì)制度規(guī)范下進(jìn)行。由于會(huì)計(jì)制度對(duì)會(huì)計(jì)事項(xiàng)的各種規(guī)定都是在現(xiàn)有制度下做出的,所以適應(yīng)性較差。而在我國財(cái)政工作深入進(jìn)行大幅的改革,會(huì)計(jì)環(huán)境也發(fā)生了很大的變化,使得會(huì)計(jì)制度規(guī)范落后于會(huì)計(jì)環(huán)境的變化,使整個(gè)會(huì)計(jì)制度缺乏靈活性和適應(yīng)性,會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量難以保證。
(二)建立我國政府會(huì)計(jì)的必要性
隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財(cái)政體制的改革、政府收支分類科目的變化、政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強(qiáng)等,均對(duì)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政府會(huì)計(jì)信息提出了更高要求,需要建立一個(gè)完善的政府信息系統(tǒng),全面反映政府的各項(xiàng)活動(dòng)(包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)),評(píng)價(jià)其業(yè)績(jī),對(duì)政府形成一種有效的制約和監(jiān)督,建立我國政府會(huì)計(jì)有其必要性和緊迫性。
1.政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。上世紀(jì)90年代以來,隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的逐步建立,政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位發(fā)生變化。政府與市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的分工逐步清晰,政府逐步向服務(wù)型、管理型和績(jī)效型的方向轉(zhuǎn)變職能。要盡快實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,首先需要建立一個(gè)可以全面反映政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和減少政府的公共受托責(zé)任的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)。建立符合中國國情的而又規(guī)范的政府會(huì)計(jì)已十分迫切。
2.深化預(yù)算管理體制改革的必然要求。我國在構(gòu)建公共財(cái)政的改革框架下,進(jìn)行了實(shí)施部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付以及國庫單一賬戶制度等一系列的財(cái)政預(yù)算管理體制改革。這些改革不僅既給會(huì)計(jì)核算增添了許多新內(nèi)容,又使政府會(huì)計(jì)面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了較大的變化。會(huì)計(jì)核算的中心也向一級(jí)政府轉(zhuǎn)移,政府作為采購的主體,在操作中采用的卻是不同的會(huì)計(jì)制度,會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量必將受到影響。因而,政府會(huì)計(jì)方向改革,提供整個(gè)政府財(cái)務(wù)狀況的信息已十分必要。
3.滿足信息使用者需求變化的必然要求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,我國民主法制等各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn),人民群眾參政、議政的素質(zhì)和覺悟的提高,對(duì)關(guān)系到全民切身利益的社會(huì)保障資金的管理以及市政項(xiàng)目建設(shè)等的管理問題上關(guān)注較高,而現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)提供會(huì)計(jì)信息已不能滿足這種需要。
三、政府會(huì)計(jì)改革的主要內(nèi)容及預(yù)算會(huì)計(jì)向政府會(huì)計(jì)改革的準(zhǔn)備工作
(一)政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)及主要內(nèi)容
政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)就是使政府會(huì)計(jì)信息能夠?yàn)檎骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù),為政府進(jìn)行財(cái)務(wù)管理服務(wù),同時(shí)還要為人大和社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督服務(wù)。政府會(huì)計(jì)要為人大,政府及所屬各部門、單位的管理者,上級(jí)政府有關(guān)部門,以及社會(huì)上關(guān)心政府會(huì)計(jì)信息的人士等提供包括政府管理和使用的公共經(jīng)濟(jì)資源和預(yù)算收支執(zhí)行信息、財(cái)務(wù)狀況信息、成本信息、績(jī)效評(píng)價(jià)等所需的會(huì)計(jì)信息。因此,政府會(huì)計(jì)改革主要內(nèi)容要從以下方面著手:
1.制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是指導(dǎo)政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)的具體規(guī)范。它在政府會(huì)計(jì)的概念框架下制訂的。發(fā)達(dá)國家的政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們,用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的方式規(guī)范政府會(huì)計(jì)工作被越來越多的國家使用。我國是國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)的一員,我國要想發(fā)揮在國際政府會(huì)計(jì)中的作用,積極參與國際政府會(huì)計(jì)活動(dòng),就要借鑒上述會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,逐步改進(jìn)、完善我國的政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告,制定符合國情的,與國際接軌的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。
2.改進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告。政府財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的意義重大。它可以全面、系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)狀況,是披露政府會(huì)計(jì)綜合信息的規(guī)范化途徑。
3.采用成本會(huì)計(jì)和選擇性的采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。政府會(huì)計(jì)使用權(quán)責(zé)發(fā)生制是適應(yīng)當(dāng)前改革趨勢(shì)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制為有關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供了更加綜合的成本信息,進(jìn)一步增強(qiáng)政府的財(cái)政透明和財(cái)政責(zé)任。另外,權(quán)責(zé)發(fā)生制提供的信息能提高評(píng)價(jià)管理績(jī)效的準(zhǔn)確度,強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)和政府的公共受托責(zé)任。其提供全面的負(fù)債信息,也有利于政府控制管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
(二)從預(yù)算會(huì)計(jì)向政府會(huì)計(jì)改革的準(zhǔn)備工作
廣東省根據(jù)財(cái)政部有關(guān)政府會(huì)計(jì)改革的統(tǒng)一部署,結(jié)合該省實(shí)際情況,選擇個(gè)別市作為財(cái)政層面的試點(diǎn)單位,試編部分事項(xiàng)權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)政報(bào)告;結(jié)合該省財(cái)務(wù)集中核算監(jiān)管工作,在充分征求單位意見的基礎(chǔ)上,選擇部分規(guī)模適當(dāng)、核算內(nèi)容較豐富、財(cái)政管理水平較高的省級(jí)單位作為部門層面的試點(diǎn)單位,根據(jù)不同的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)實(shí)行平行記賬;各級(jí)財(cái)政可試編部分事項(xiàng)權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)政報(bào)告。廣東省的經(jīng)濟(jì)可資借鑒,與此同時(shí),還要從以下方面進(jìn)行準(zhǔn)備工作。
1.借鑒國外經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國國情,制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。發(fā)布制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)我國而言是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。首先,對(duì)我國來講,這是個(gè)新生事物,我們的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不足。另一方面,政府會(huì)計(jì)的改革牽扯到與財(cái)政改革相關(guān)的多方面因素,注定了改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。因此,我國制定和發(fā)布政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不宜操之過急,應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的國情,要分步驟完成。首先要完善與有利于推行政府會(huì)計(jì)改革相關(guān)法律。其次,要由簡(jiǎn)到繁、逐步制訂、完善會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。要首先明確與政府會(huì)計(jì)有關(guān)的會(huì)計(jì)目標(biāo)和主體、核算對(duì)象和原則、記賬基礎(chǔ)、會(huì)計(jì)要素、財(cái)務(wù)報(bào)告等基礎(chǔ)性事項(xiàng),并在此基礎(chǔ)上,補(bǔ)充和完善準(zhǔn)則項(xiàng)目框架形式,最終形成完備的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系
2.改進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告。目前我國政府會(huì)計(jì)統(tǒng)一的財(cái)務(wù)報(bào)告制度并未最終形成。財(cái)務(wù)報(bào)告的范圍小,不能全面反映政府的綜合信息,也不能很好地解脫政府的受托責(zé)任。因而,要從政府財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)注的使用者、政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體、政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容三個(gè)方面來改進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告。對(duì)于政府財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)注的使用者而言,我國的政府會(huì)計(jì)報(bào)告應(yīng)關(guān)注包括納稅人等普通市民、立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、貸款人、政府部門和官員等會(huì)計(jì)信息使用者的需求。對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體而言,政府財(cái)務(wù)報(bào)告要以政府整體的財(cái)務(wù)報(bào)告為主,以政府為報(bào)告主體編制合并財(cái)務(wù)報(bào)表,向會(huì)計(jì)信息使用者公布財(cái)務(wù)報(bào)告。對(duì)于政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容而言,可以設(shè)置財(cái)政負(fù)債明細(xì)表及附注,以詳細(xì)、充分反映財(cái)政負(fù)債信息。
3.加快政府會(huì)計(jì)改革的人才培養(yǎng)。政府會(huì)計(jì)改革的人才隊(duì)伍建設(shè)是改革的關(guān)鍵,也是改革的重點(diǎn)難點(diǎn)。國外的經(jīng)驗(yàn)表明,推行政府會(huì)計(jì)改革必須要有相應(yīng)的人才熟悉操作新的會(huì)計(jì)制度。因而,組織培訓(xùn)好相關(guān)人員,建立一支政府會(huì)計(jì)改革的制度安排和實(shí)務(wù)操作相匹配的會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍,對(duì)于我國來說十分迫切?，F(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)管理現(xiàn)狀,決定我國政府會(huì)計(jì)人才的不足。因此,要進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革就要高度重視政府會(huì)計(jì)人才的培養(yǎng)。政府可以分層次、有計(jì)劃、有步驟加強(qiáng)培養(yǎng)政府會(huì)計(jì)人才。首先,在財(cái)政部門培養(yǎng)制定政策制度的人員;其次,在政府主管部門培養(yǎng)推行政策制度的人員;最后,在預(yù)算單位培養(yǎng)具體操作的人員。
4.建立我國政府會(huì)計(jì)信息管理系統(tǒng)。信息管理系統(tǒng)是政府會(huì)計(jì)改革的技術(shù)支持。我國可以基于國庫集中收付系統(tǒng),改進(jìn)整合、拓寬其功能而形成政府會(huì)計(jì)、政府采購、國庫集中收付及國債發(fā)行等管理一體化的政府會(huì)計(jì)信息管理系統(tǒng)。
