20世紀初以來,上市公司財務舞弊案件在國內(nèi)外大量出現(xiàn),這透露了資本市場監(jiān)管的薄弱之處,也引起了人們對會計信息監(jiān)管問題的重新思考。2009年11月,財政部會計信息質(zhì)量檢查第十五號公告公布了對38家上市公司會計信息質(zhì)量進行檢查的結果,東盛科技股份有限公司等6家上市公司存在違規(guī)核算收入和成本、操縱利潤等問題,占抽查樣本的15.8%,這表明我國上市公司會計信息監(jiān)管仍有待完善。本文對我國上市公司會計信息監(jiān)管存在的主要問題及對策進行了探討。
一、我國上市公司會計信息監(jiān)管存在的主要問題
(一)法律監(jiān)管未能發(fā)揮其應有的威懾作用
我國法律對會計信息披露違法違規(guī)行為的處罰力度不夠,表現(xiàn)出重刑事責任和行政責任,輕民事賠償責任的特點,最終導致法律監(jiān)管未能發(fā)揮其應有的威懾作用。從我國當前會計信息造假違規(guī)案件的查處情況看,注重對公司的整體處罰,處罰力度的加大基本上體現(xiàn)在追究主要責任人的刑事責任上。在財產(chǎn)責任方面一般表現(xiàn)為對當事人的違法所得全部由國家罰沒,對投資者的民事賠償責任起訴率低,結案率和獲賠率低。雖然《證券法》規(guī)定了民事賠償責任優(yōu)先承擔的原則,最高法院《關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》對審理證券民事賠償案件作了系統(tǒng)性解釋,但只限于虛假陳述引發(fā)的民事侵權糾紛,沒有對內(nèi)幕交易和操縱市場等其他違法行為引起的侵權糾紛予以解釋,在司法實踐中操作性較差。此外,最高法院《關于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》對虛假陳述民事訴訟設置前置程序,增加了投資者維權的成本和難度。其中代表人訴訟的判決只對參加登記的受害人有效,在訴訟時效期間內(nèi)未登記權利的,則不適用判決結果。這就使訴訟標的額、民事賠償?shù)耐亓蛯η謾嘈袨榈木咀饔么蟠笫艿较魅酢?br />
(二)政府多頭監(jiān)管為虛假會計信息披露創(chuàng)造了機會和動機
我國上市公司會計信息政府監(jiān)管的主要問題是政出多門,各監(jiān)管主體權責界定不清,部門之間相互協(xié)調(diào)困難,監(jiān)管效率低,甚至為虛假會計信息披露提供了可乘之機。目前,我國制定與上市公司信息披露法規(guī)有關的機構有:全國人大、中國證監(jiān)會、財務部和國家體改委等幾大部門。眾多的監(jiān)管部門不僅功能交叉,標準不一,還分散管理,缺乏橫向信息溝通和相互協(xié)調(diào),實際工作中沒有形成監(jiān)管合力。最為明顯的是財政部和證監(jiān)會,盡管證監(jiān)會頒布了多項信息披露的準則,但所有的會計準則(包括披露準則)都是由財政部制定的,這種混亂關系弱化了政府監(jiān)管的權威性和有效性,甚至導致部門之間的利益之爭,其直接后果是不協(xié)調(diào)甚至矛盾的“紅頭文件”紛紛出臺,朝令夕改、變通性解釋大量存在,給披露虛假信息者提供了可乘之機。其次,多頭監(jiān)管也增加了監(jiān)管成本,這部分成本最終由企業(yè)承擔,增加了企業(yè)負擔。多頭重復性檢查必然使處于高壓下的企業(yè)或者成為任人擺布的木偶(守法者),或者奮起而抗之,尋求自我利益的實現(xiàn)(違法者),兩者都是監(jiān)管無效的表現(xiàn)。再次,多頭監(jiān)管也為“尋租”提供了更大空間。政府監(jiān)管越多,政府官員設“租”越多,被監(jiān)管主體“尋租”越多,雙方獲取的利益越大,誠實守法的會計人員就越無立足之地,法制和監(jiān)管部門的權威也就越低。其導致的直接后果是,企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求不是致力于新增價值的創(chuàng)造,而是挖空心思地尋求包括濫用會計政策在內(nèi)的尋租方式以對既有財富進行重新分割,社會的發(fā)展呈現(xiàn)為停滯甚至倒退。
(三)社會監(jiān)管質(zhì)量亟待提高
上市公司會計信息社會監(jiān)管的主要方式是注冊會計師審計,當然也有新聞媒體等社會輿論的監(jiān)督。在現(xiàn)行的審計制度安排下,本來是公司所有者、經(jīng)營者與會計事務所三者間的相互獨立關系,由于種種原因使得公司經(jīng)營者代行選擇會計事務所的權力而使得注冊會計師審計很難保持真正的獨立。一方面企業(yè)經(jīng)營管理者既是被審計者,又是決定審計機構聘用、續(xù)聘、收費等事項的委托者;另一方面審計者的生存和發(fā)展必須依靠被審計者,會計師事務所客戶數(shù)量的多少更多地取決于會計師事務所的社會關系及其審計結果是否滿足被審計單位的需要。如果審計結果不能滿足被審計者的需要,審計者就面臨被解聘的風險。加上審計市場供需不平衡,這就造成事務所為爭奪客戶而不得不提供增值服務。這樣的委托關系不利于會計師事務所保持其獨立性,影響了會計師事務所的審計質(zhì)量。從財政部門對會計師事務所的執(zhí)業(yè)檢查看:2006年對會計師事務所的處理處罰比例為13.8%、2007年32.7%、2008年36.3%。這些數(shù)據(jù)表明,目前會計師事務所的審計質(zhì)量仍然不是很高,而且有逐年攀升的趨勢。不斷披露的會計師事務所和注冊會計師審計失誤、出具虛假審計報告的事件,也表明注冊會計師審計質(zhì)量亟待提高。此外,對注冊會計師的違規(guī)行為處罰力度不夠也在一定程度上影響了注冊會計師審計質(zhì)量。注冊會計師的違規(guī)行為沒有得到有力的懲處,在較低的違規(guī)成本和較高的收益之間衡量之后,使得一些注冊會計師和會計師事務所冒險出具虛假報告,侵害股東的權益。
(四)上市公司內(nèi)部自我監(jiān)管失效
上市公司內(nèi)部治理結構在會計信息監(jiān)管方面的失效表現(xiàn)在三個方面:一是所有者對會計信息的監(jiān)管失效。董事長及董事本身應該是所有者的代表,是防止經(jīng)營者提供虛假財務報告的監(jiān)管者。但是董事會構成的研究表明,我國上市公司“一股獨大”現(xiàn)象嚴重,董事會中在經(jīng)理層擔任職務的董事比率偏高,甚至很多上市公司的董事長兼任總經(jīng)理,由于“一身兼二職”,董事會與經(jīng)理層之間的制衡機制失效。而且,隨著企業(yè)集團經(jīng)營規(guī)模的擴大,特別是實行股票期權制和年薪制并與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤以后,為了保證企業(yè)的“好”業(yè)績,董事長、總經(jīng)理往往合謀提供虛假會計信息。二是監(jiān)事會的監(jiān)管失效。目前監(jiān)事的提名及產(chǎn)生的程序不合理,多由公司內(nèi)部人員擔任,在行政上置于總經(jīng)理領導之下。要他們?nèi)ケO(jiān)督董事會與經(jīng)理層的行為只能是紙上談兵。深圳證券交易所的一份研究報告顯示,我國上市公司中有52.9%的監(jiān)事會沒有檢查過公司的財務活動,94.11%的監(jiān)事會沒有明示過董事會的違規(guī)行為。三是由于公司治理結構在董事會等方面存在的不足導致上市公司內(nèi)部會計控制制度失效,內(nèi)部審計獨立性差。會計人員作為會計信息的直接生產(chǎn)者,他們必須接受企業(yè)負責人領導,按企業(yè)負責人的管理要求完成會計工作,并由此獲得薪金、升遷、獎勵等利益。因此,當控制環(huán)境差時,內(nèi)部會計控制制度執(zhí)行極易失效。同時,在控制環(huán)境很差的氛圍下,內(nèi)部審計人員可能會對揭示在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題有所顧忌,從而使內(nèi)部審計流于形式。
二、完善我國上市公司會計信息監(jiān)管的對策
(一)健全民事賠償法律體系和訴訟程序,強化法律監(jiān)管的威懾力和有效性
西方成熟證券市場的實踐證明,對會計信息違法違規(guī)者最具威懾力的并不是刑事訴訟或監(jiān)管部門的處罰,而是千百萬受騙中小股東提出的民事索賠訴訟。因此,我國當前應盡快建立和完善會計造假、會計信息失真引起的民事索賠制度,盡快制定出臺《證券投資者保護法》,并借鑒消費者權益保護協(xié)會的成熟經(jīng)驗,比照證券投資者保護基金的做法,成立投資者權益保護協(xié)會和市場救助基金,具體開展投資者權益保護工作,填補我國證券投資者保護的法律空缺,健全證券民事賠償法律體系。此外,還應調(diào)整訴訟程序,取消前置程序,出臺受理、審理因內(nèi)幕交易等其他證券違法行為引發(fā)的侵權案件的司法解釋,積極推動建立集團訴訟制度,妥善解決人數(shù)眾多的糾紛,且有利于降低訴訟成本,保障法制的統(tǒng)一和權威。
(二)理順政府監(jiān)管體制和運行機制,發(fā)揮政府監(jiān)管的主導作用
要進一步理順政府監(jiān)管的體制和運行機制,明確各監(jiān)管機構之間的權責范圍并構建有效的協(xié)調(diào)機制,真正發(fā)揮政府在會計監(jiān)管中的主導作用。首先,應以立法的形式明確界定財政部門、證監(jiān)會、審計署等監(jiān)管部門對上市公司會計信息監(jiān)管的職責和權限,避免重復監(jiān)管和監(jiān)管“真空”,使有限的監(jiān)管資源得到合理的利用,提高監(jiān)管效率。其次,在組織設計上,可由全國人大牽頭成立一個獨立的監(jiān)督機構——公共監(jiān)督管理委員會,該委員會成員主要由身份獨立的投資者代表、政府部門代表及會計和審計相關專業(yè)人士等組成,負責會計工作的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。作為全國人民代表大會領導下的一個負責規(guī)范、協(xié)調(diào)全國會計政府監(jiān)管工作的常設組織,其管理的對象是負責我國上市公司會計信息監(jiān)管工作的政府機構和部門以及會計師事務所;其職能是按照法律規(guī)定,進一步明確各監(jiān)管部門的監(jiān)管職能范圍,促進各監(jiān)管部門之間的工作協(xié)調(diào),在出現(xiàn)會計信息監(jiān)管“越位”或“缺位”時進行及時調(diào)控,在各監(jiān)管職能部門的監(jiān)管工作受到社會質(zhì)疑的時候,對實際情況進行調(diào)查,并作出處理意見。
(三)改革現(xiàn)行審計制度,提高社會監(jiān)管質(zhì)量
要改革現(xiàn)行審計制度,割斷注冊會計師與各方的諸多聯(lián)系,保證注冊會計師審計的獨立性。如可以借鑒美國2002年《薩班斯——奧克萊斯法》的規(guī)定,把審計委員會提升到上市公司法定審計監(jiān)管機構的地位,由審計委員會直接負責聘用和監(jiān)督會計師事務所的審計,并決定其報酬數(shù)額,注冊會計師直接向?qū)徲嬑瘑T會負責。為了保證審計委員會的獨立性,必須保證審計委員會完全由獨立董事組成,并至少包括一名財務專家,且擁有財務資金上的獨立權限,有權支配足夠的資金以支付注冊會計師出具審計報告和必要時聘用外部咨詢顧問等的費用。同時,為了保證組成審計委員會獨立董事的獨立性,獨立董事除擔任獨立董事職位可以獲得薪酬外,不得從上市公司及其關聯(lián)方獲得任何形式的其他報酬。另外,為了避免注冊會計師提供非審計服務會影響審計的獨立性,應禁止注冊會計師對同一客戶既提供審計業(yè)務又提供咨詢服務。此外,還應強化注冊會計師行業(yè)外的監(jiān)督,加大違法處罰力度和違法成本,使作弊者因作弊而獲得的收入不足以賠償其損失,才能在法律層面上保證注冊會計師審計質(zhì)量。
(四)完善治理結構和內(nèi)部控制,強化上市公司內(nèi)部監(jiān)管
上市公司會計信息內(nèi)部監(jiān)管的強化主要包括兩個層次:一是進一步完善公司法人治理結構,以強化所有者及監(jiān)事會對經(jīng)營者的制衡作用。一方面要逐步調(diào)整上市公司的股權結構,積極發(fā)展機構投資者,允許和引導基金、保險、養(yǎng)老金機構持股,逐步解決“一股獨大”的問題;另一方面要改善監(jiān)事會結構,提高中小股東代表、債權人代表等在監(jiān)事會中的比重,擴大監(jiān)事會規(guī)模,強化其監(jiān)督制衡作用。二是完善以內(nèi)部會計控制為基礎的內(nèi)部控制體系,以強化對會計信息生產(chǎn)過程的監(jiān)管和控制。要建立健全以內(nèi)部會計控制為基礎的內(nèi)部控制制度體系。應當在明確上市公司負責人的會計責任及其相應的法律責任的基礎上,明確會計人員的職責權限,工作規(guī)程和紀律要求,構建有效的會計系統(tǒng),并在公司內(nèi)部營造有利的控制環(huán)境,保證單位負責人的管理意志在各個環(huán)節(jié)得以實施,保證會計人員按程序、要求處理會計事務,保證處理會計事務的規(guī)則、程序能夠有效防范、控制違法舞弊等行為的發(fā)生,進而達到治理會計信息失真的目的。
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