一、前言
當(dāng)前,隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善,和諧、公平、穩(wěn)定已經(jīng)成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。社會(huì)的和諧安定為國(guó)家所望,經(jīng)濟(jì)的高效穩(wěn)健為企業(yè)所求,少有所長(zhǎng)、老有所養(yǎng)亦為百姓所盼。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的重要組成部分,在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中占有重要地位。只有同時(shí)發(fā)展好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,才能真正建立起堅(jiān)實(shí)的社會(huì)保障體系,為建設(shè)和諧社會(huì)、保持社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)采取積極的措施,健全老年社會(huì)保障體系,逐步保障完善老年人生活、健康以及參與社會(huì)發(fā)展的條件,建成全面的小康社會(huì)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指勞動(dòng)者在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的年齡界限,或因年老喪失勞動(dòng)能力的情況下,能夠依法獲得經(jīng)濟(jì)收入、物質(zhì)幫助和生活服務(wù)而保障其晚年生活的社會(huì)保障制度。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在20世紀(jì)50年代就已建立,但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,它的社會(huì)性、保障性、互濟(jì)性沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌,養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用日益凸顯,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革迫在眉睫。20世紀(jì)80年代中期,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從企業(yè)開(kāi)始,由縣級(jí)統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到市級(jí)統(tǒng)籌和省級(jí)統(tǒng)籌。1997年,國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)職工已基本建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
但是,與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革取得的較大進(jìn)展相比,我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革卻由于種種原因一直沒(méi)有在全國(guó)范圍統(tǒng)一起步。目前,在很大程度上已經(jīng)滯后于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革,甚至可以說(shuō),目前我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒(méi)有真正建立,機(jī)關(guān)事業(yè)單位大多還是延續(xù)以往的退休制度執(zhí)行的。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺位嚴(yán)重影響了我國(guó)統(tǒng)一完整養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的建立與形成。
二、我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀
《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》從2006年初由國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次公開(kāi)征求專家意見(jiàn),到全國(guó)人大常委會(huì)2008年12月向社會(huì)全文公布草案征求意見(jiàn),大約經(jīng)歷了近3年時(shí)間。目前,全國(guó)31個(gè)省、市自治區(qū)不同程度地進(jìn)行了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)據(jù)全國(guó)統(tǒng)計(jì)局、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)顯示:截至2006年底,參加試點(diǎn)的在職職工超過(guò)1 512.98萬(wàn)人,離退休人員396.8萬(wàn)人,在職職工參保率為39%。中國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的老年人口,因此,養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題也較其他國(guó)家更為艱巨。在現(xiàn)階段,我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在的主要問(wèn)題有:
(一)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度因內(nèi)在缺陷而不具有可持續(xù)性
機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的,在很大程度上是一種政策性保險(xiǎn),這一特性決定了它必然深受行政架構(gòu)、職能部門(mén)、行業(yè)政策導(dǎo)向甚至是單位領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)的沖擊,其政策的多變性損害了這種制度的內(nèi)在穩(wěn)定性,其帶來(lái)的影響便是制度在實(shí)踐中蛻變。一方面,機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分設(shè),又沒(méi)有較好的協(xié)調(diào)機(jī)制,使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工流動(dòng)性極弱,人們無(wú)法將身份、職級(jí)、待遇輕易拋掉。特別是,養(yǎng)老保險(xiǎn)使人才交流受阻,享受國(guó)家各種保險(xiǎn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位不需要的人才流動(dòng)不出去,未建立保險(xiǎn)的企事業(yè)單位的人才流動(dòng)時(shí)有擔(dān)心和顧慮,存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。再有機(jī)關(guān)事業(yè)、企業(yè)之間、條塊之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間因建立或未建立保險(xiǎn)制度、保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、管理渠道,以及福利待遇的差異,形成人才全方位流動(dòng)的條件和環(huán)境比較差,嚴(yán)重制約了人事制度改革。另一方面,我國(guó)實(shí)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金社會(huì)統(tǒng)籌項(xiàng)目參差不齊,退休費(fèi)仍由原單位代發(fā),基本上沒(méi)有實(shí)施養(yǎng)老金的社會(huì)發(fā)放,有些待遇還沒(méi)有統(tǒng)進(jìn)來(lái),地區(qū)之間負(fù)擔(dān)不平衡的問(wèn)題也沒(méi)有從根本上解決。離退休干部以每年40~50萬(wàn)人的速度增長(zhǎng),這么龐大的隊(duì)伍分散在全國(guó)各地,管理服務(wù)任務(wù)繁重,既增加行政事務(wù)的工作量,又不利于提高機(jī)關(guān)工作效率?，F(xiàn)在大多數(shù)地區(qū)仍然是以縣級(jí)統(tǒng)籌為主,部分落后地區(qū)的單位經(jīng)濟(jì)效益差,職工收入較低,常常出現(xiàn)投保能力不足的情況,進(jìn)而影響到基本養(yǎng)老金的及時(shí)發(fā)放。
(二)缺乏明確嚴(yán)密的政策法規(guī)支撐是現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問(wèn)題的內(nèi)在成因
機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革因各地具體情況不同,出臺(tái)的改革方案不配套、不統(tǒng)一、不規(guī)范。這樣一來(lái),弱化了養(yǎng)老保險(xiǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)功能,降低了人們對(duì)它的信賴度,缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收率較低成為必然。再者,在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付方面,機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)執(zhí)行的是兩種完全不同的制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是單向責(zé)任制度安排,職工和單位不盡社會(huì)保障義務(wù),只享社會(huì)保障權(quán)利,即職工個(gè)人不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),退休金養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款,無(wú)疑加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。同時(shí),由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)單位,機(jī)關(guān)事業(yè)單位同工資捆在一起調(diào)整,與企業(yè)單位調(diào)整辦法不一樣,調(diào)整程度也不一樣,導(dǎo)致兩者各自的退休人員的實(shí)際收入相差懸殊。若企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)發(fā)展滯后的話,這種差距將會(huì)更大。所以,使得一些不符合條件的單位鉆政策法規(guī)的空子,想方設(shè)法要求參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn),退休人員享受事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,造成管理上的混亂。由于缺乏明確嚴(yán)密的政策、法規(guī)支撐,事業(yè)單位與企業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行權(quán)利和義務(wù)不同的養(yǎng)老待遇,導(dǎo)致差異過(guò)大引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題和矛盾,嚴(yán)重地影響了社會(huì)的公平和穩(wěn)定。
三、改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一些建議
機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分,是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行深化改革,使廣大干部職工的參保意識(shí)不斷增強(qiáng),相關(guān)制度不斷完善,基金管理不斷規(guī)范,才能較好地保證離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放。進(jìn)一步維護(hù)好社會(huì)和諧穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)健的發(fā)展。
(一)從政策法規(guī)的角度進(jìn)行考慮,構(gòu)建完善統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,為構(gòu)建和諧小康社會(huì)奠定良好的社會(huì)保障基礎(chǔ)
國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和法規(guī)。通過(guò)總結(jié)各地試點(diǎn)取得的政策經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),國(guó)家制定出臺(tái)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及征繳條例、配套規(guī)章。盡快實(shí)行全員統(tǒng)籌,提升統(tǒng)籌層次,統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。統(tǒng)籌層次的高低與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支撐能力的大小成正比。實(shí)行更高層次的統(tǒng)籌,是一種解決機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的有效手段。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,只有通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌,才能實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制過(guò)渡到基金積累制,改變目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、調(diào)劑范圍小、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱的現(xiàn)狀。也只有這樣,才能逐步積累基金,應(yīng)對(duì)老齡化高峰來(lái)臨時(shí)沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),增強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。
(二)制定合理的銜接政策,保證改革平穩(wěn)過(guò)渡,堅(jiān)持全員參保,維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定
社會(huì)公平是社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容,社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一種必要手段,它強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員的參與機(jī)會(huì)公平,任何社會(huì)成員只要符合法律統(tǒng)一規(guī)定的條件,不論其地位、職業(yè)、貧富等差別,均被強(qiáng)制性地納入社會(huì)保障范圍,以維護(hù)社會(huì)成員發(fā)展起點(diǎn)公平和過(guò)程公平。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的應(yīng)用研究上,遵循社會(huì)保險(xiǎn)公平與效率相結(jié)合及權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的基本原則,機(jī)關(guān)和事業(yè)單位必須堅(jiān)持全員參保的思路,實(shí)現(xiàn)參保人員“全覆蓋”;實(shí)現(xiàn)全覆蓋后,要提高統(tǒng)籌層次,盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)(或省級(jí))范圍內(nèi)統(tǒng)籌,以在較大的范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑和運(yùn)營(yíng)基金,以保障參保職工的待遇隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相應(yīng)提高,并實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。實(shí)際工作中,要盡快“自上而下”地推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,改變只進(jìn)行基層改革試點(diǎn),而中央、國(guó)家機(jī)關(guān)和大部分省直機(jī)關(guān)事業(yè)單位按兵不動(dòng)的消極現(xiàn)狀,改變基層單位個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而省級(jí)以上單位個(gè)人沒(méi)有繳費(fèi)卻能享受退休待遇的不公平現(xiàn)象,讓所有的公職人員全部納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍來(lái),以維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定。
(三)有效抑制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模,使養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)
養(yǎng)老保險(xiǎn)需求是無(wú)限的,而資金籌集的水平是有限的,是一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平、就業(yè)率、贍養(yǎng)率的函數(shù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)水平應(yīng)保持在一個(gè)合理的區(qū)間:其最低應(yīng)高于職工退休后生存的需要,最高應(yīng)低于勞動(dòng)力的邊際收益。同時(shí),要實(shí)行區(qū)別對(duì)待的原則。隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入水平在地區(qū)間存在事實(shí)上的巨大差異,不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的水平應(yīng)與該地區(qū)的人均收入水平相一致。
(四)機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)與企業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老待遇上要有所銜接
機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)與企業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老待遇上應(yīng)本著有所銜接、有所提高的原則進(jìn)行改革,建立權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的退休待遇計(jì)發(fā)辦法,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)化,管理社區(qū)化的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇要相對(duì)高于企業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這樣不但可以吸引高素質(zhì)的優(yōu)秀人才留在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作,更能對(duì)反腐敗工作起到輔助作用。改變目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度待遇的計(jì)發(fā)辦法和繳費(fèi)之間沒(méi)有聯(lián)系的現(xiàn)狀,建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,實(shí)行繳費(fèi)與計(jì)發(fā)待遇掛鉤,制定權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的退休待遇計(jì)發(fā)辦法,在不降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇的前提下,退休待遇的計(jì)發(fā)辦法要與企業(yè)單位保險(xiǎn)之間有所銜接,使退休待遇更加公平合理。
(五)社會(huì)保障基金管理專業(yè)化、監(jiān)管社會(huì)化
從國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)看,目前社?；馉I(yíng)運(yùn)管理模式主要分為兩種:一種由政府部門(mén)直接負(fù)責(zé)社保基金的營(yíng)運(yùn)管理,如美國(guó)、新加坡,這種模式管理簡(jiǎn)單,政策執(zhí)行靈活,缺點(diǎn)是收益率低,缺乏透明度;另一種是較普遍的模式,由民營(yíng)基金管理公司負(fù)責(zé)社保基金的營(yíng)運(yùn)管理,政府不直接干涉,但加強(qiáng)監(jiān)管,這種模式收益高、透明度強(qiáng)。根據(jù)我國(guó)的具體情況,社會(huì)保障基金應(yīng)確立安全至上、實(shí)現(xiàn)保值增值為目的的全國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)作專業(yè)化模式。投資應(yīng)確立安全性、流動(dòng)性、長(zhǎng)期性和增值性,由國(guó)家成立的社保基金管理機(jī)構(gòu)在規(guī)定的投資范圍內(nèi)根據(jù)市場(chǎng)情況合理配置資產(chǎn),提高社?；鸸芾硇?建立有效健康的投資運(yùn)作機(jī)制,從而保證基金獲得較高的增值。
機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作不可能在短期內(nèi)一蹴而就,要認(rèn)識(shí)到其工作的艱巨性和漫長(zhǎng)性。我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也是經(jīng)歷了十多年的探索才逐漸走入正軌。機(jī)關(guān)事業(yè)單位作為國(guó)家核心機(jī)構(gòu),任何變動(dòng)對(duì)于社會(huì)的影響都是廣泛的。只有在原有制度基礎(chǔ)上,不斷修正完善,將改革成本隨時(shí)間的推移逐步分?jǐn)傁?才是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最佳的政策取向。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn),積極實(shí)施,新老人員區(qū)別對(duì)待,新老制度漸次銜接,循序漸進(jìn),逐步完善。
